Tổng quan nghiên cứu

Thanh Hóa là địa bàn trọng điểm có diện tích tự nhiên 11.116,34 km2 (chiếm 3,25% diện tích cả nước) với 27 đơn vị hành chính cấp huyện trực thuộc gồm 1 thành phố, 2 thị xã, 24 huyện và quy mô dân số vượt 3,23 triệu người. Trong cơ chế tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương giai đoạn 2011–2016, 1.034 đại biểu Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp huyện gánh vác sứ mệnh đại diện cho ý chí, nguyện vọng của cử tri và thực hiện chức năng kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan chấp hành cùng cấp.

Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức quyền lực cho thấy hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện tại Thanh Hóa vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn mang tính hình thức. Tỷ lệ đại biểu tham gia chất vấn tại các kỳ họp thường lệ chỉ dao động ở mức 10% đến 15%, nhiều kiến nghị sau giám sát chưa có chế tài bắt buộc thực thi, và hoạt động xem xét văn bản quy phạm pháp luật chưa được tiến hành đồng bộ.

Mục tiêu nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận về chức năng giám sát của HĐND cấp huyện theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003; đánh giá thực trạng giám sát tại 27 huyện, thị xã, thành phố tỉnh Thanh Hóa từ năm 2011 đến tháng 4/2014; từ đó xác lập hệ thống 7 nhóm giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực nhà nước tại địa phương. Nghiên cứu mang ý nghĩa then chốt trong việc cung cấp luận cứ khoa học để kiện toàn tổ chức bộ máy, gia tăng tính độc lập của cơ quan dân cử và bảo đảm kỷ cương pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng lý thuyết kiểm soát quyền lực nhà nước và học thuyết dân chủ đại diện của chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Tại cấp địa phương, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước đại diện cho nhân dân, thực hiện quyền lực được nhân dân ủy thác để giám sát toàn bộ hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính và tư pháp cùng cấp.

Khung lý thuyết vận hành dựa trên các khái niệm cốt lõi:

  • Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện: Tổng thể các hoạt động của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban HĐND và đại biểu HĐND nhằm theo dõi, xem xét, đánh giá việc chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp.
  • Giám sát mang tính quyền lực nhà nước: Phân biệt bản chất với hoạt động kiểm tra nội bộ của cơ quan hành chính và hoạt động giám sát, phản biện xã hội mang tính nhân dân của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (Điều 9 Hiến pháp 2013).
  • Chế tài và hậu quả pháp lý sau giám sát: Các quyền năng pháp lý tối cao ở địa phương như bãi bỏ văn bản sai trái, miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do HĐND bầu theo Nghị quyết 35/2012/QH13 của Quốc hội.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện thu thập từ báo cáo công tác qua 7 đến 9 kỳ họp thường lệ, văn bản thẩm tra, biên bản chất vấn và thông báo kết luận giám sát tại 27 đơn vị hành chính cấp huyện thuộc tỉnh Thanh Hóa giai đoạn từ năm 2011 đến tháng 4/2014.

Về quy mô và kỹ thuật chọn mẫu:

  • Cỡ mẫu tổng thể: Khảo sát 100% gồm toàn bộ 27/27 đơn vị hành chính cấp huyện trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa nhằm bảo đảm tính bao quát của các chỉ số thống kê.
  • Mẫu phân tích chuyên sâu: Áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích đối với 6 địa bàn tiêu biểu đại diện cho các vùng sinh thái - kinh tế: thành phố Thanh Hóa (vùng đô thị), huyện Đông Sơn và Quảng Xương (vùng đồng bằng ven biển), huyện Thạch Thành và Ngọc Lặc (vùng trung du miền núi), huyện Mường Lát (vùng cao biên giới).
  • Lý do lựa chọn: Phương pháp phân tích quy phạm kết hợp thống kê mô tả và so sánh thực chứng giúp lượng hóa chính xác mức độ tích cực của 1.034 đại biểu HĐND, làm rõ sự khác biệt giữa các mô hình giám sát chuyên đề đô thị (30 cuộc tại thành phố Thanh Hóa) và giám sát diện rộng ở miền núi (162 đơn vị tại Thạch Thành).

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực chứng tại tỉnh Thanh Hóa giai đoạn 2011–2014 ghi nhận 4 phát hiện căn bản:

Thứ nhất, cơ cấu đại biểu HĐND cấp huyện có sự mất cân đối nghiêm trọng giữa tính đại diện và tính chuyên trách. Tổng số 1.034 đại biểu được bầu ngày 22/5/2011 có 480 cán bộ, công chức nhà nước (chiếm 46,42%) và 246 cán bộ chuyên trách công tác Đảng (chiếm 24,76%), trong khi khối doanh nghiệp chỉ có 45 đại biểu (chiếm 4,35%) và nông nghiệp có 43 đại biểu (chiếm 4,16%). Về trình độ, 65,18% đại biểu có trình độ đại học và sau đại học (674 người), nhưng đại biểu kiêm nhiệm chiếm đại đa số khiến quỹ thời gian dành cho giám sát chuyên sâu bị thu hẹp đáng kể.

Thứ hai, hoạt động của các Đoàn giám sát chuyên đề diễn ra rất tích cực nhưng hiệu quả không đồng đều. Giai đoạn 2011–2014, Thường trực và các Ban HĐND huyện Thạch Thành tiến hành giám sát tại 162 đơn vị; huyện Quảng Xương tổ chức 24 cuộc giám sát đối với 94 đơn vị; thành phố Thanh Hóa triển khai 30 cuộc; hai huyện Đông Sơn và Quan Sơn mỗi đơn vị thực hiện 28 cuộc giám sát.

Thứ ba, hoạt động chất vấn tại kỳ họp còn mang tính hình thức và chưa bao quát đối tượng. Tỷ lệ đại biểu thực hiện quyền chất vấn chỉ đạt từ 10% đến 15% tổng số đại biểu tham dự kỳ họp. Hơn 90% nội dung chất vấn tập trung vào UBND cấp huyện và các phòng chuyên môn về quản lý đất đai, xây dựng; gần như 0% ý kiến chất vấn hướng đến Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) và Chánh án Tòa án nhân dân (TAND) cùng cấp.

Thứ tư, việc sử dụng các công cụ chế tài pháp lý mạnh mẽ còn rất hạn chế. Mặc dù 27/27 huyện, thị xã, thành phố đã hoàn thành lấy phiếu tín nhiệm theo Nghị quyết 35/2012/QH13 vào tháng 7/2013, nhưng trong suốt nhiệm kỳ 2004–2011 và giai đoạn 2011–2014, HĐND cấp huyện chưa từng tiến hành bỏ phiếu tín nhiệm để xem xét bãi nhiệm cán bộ có sai phạm theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu cần được biểu diễn thông qua Biểu đồ cơ cấu thành phần đại biểu HĐND (thể hiện tỷ trọng áp đảo 46,42% của khối hành chính nhà nước) và Bảng so sánh mật độ giám sát chuyên đề giữa các địa bàn. Sự áp đảo của nhóm đại biểu thuộc khối cơ quan hành chính dẫn đến hiện tượng "vừa đá bóng, vừa thổi còi", triệt tiêu tính độc lập trong thẩm tra và chất vấn hoạt động của UBND.

Nguyên nhân của tình trạng trên xuất phát từ tâm lý nể nang, ngại va chạm của đại biểu kiêm nhiệm, cùng với thói quen phụ thuộc vào sự thống nhất trước của cấp ủy Đảng. Khi Ban Thường vụ hoặc Ban Chấp hành Huyện ủy đã thông qua báo cáo kinh tế - xã hội, các đại biểu có xu hướng biểu quyết đồng thuận mà không đi sâu truy vấn đến cùng trách nhiệm cá nhân. So với các công trình nghiên cứu tại tỉnh Hải Dương (2009) và Lai Châu (2013), hạn chế về việc thiếu chế tài bắt buộc thực thi kết luận sau giám sát là điểm nghẽn mang tính hệ thống trên phạm vi toàn quốc.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm đổi mới căn bản và nâng cao thực chất chất lượng giám sát của HĐND cấp huyện tại tỉnh Thanh Hóa, hệ thống 4 nhóm giải pháp chiến lược cần được triển khai đồng bộ:

  1. Hoàn thiện khung khổ pháp lý và cơ chế thực thi chế tài: Quốc hội và các cơ quan trung ương cần ban hành luật chuyên biệt về hoạt động giám sát của HĐND, quy định rõ thời hạn bắt buộc giải quyết và chế tài hành chính đối với thủ trưởng cơ quan không thực hiện kết luận giám sát. Mục tiêu nâng tỷ lệ giải quyết dứt điểm các kiến nghị sau giám sát lên trên 90% trong giai đoạn 2015–2020.

  2. Cải tổ cơ cấu đại biểu theo hướng giảm kiêm nhiệm, tăng chuyên trách: Ban Thường vụ Tỉnh ủy và HĐND các huyện cần điều chỉnh cơ cấu nhân sự nhiệm kỳ 2016–2021, hạ tỷ lệ đại biểu thuộc khối cơ quan hành chính nhà nước từ 46,42% xuống dưới 30%, đồng thời nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách tại Thường trực và các Ban HĐND lên tối thiểu 35% đến 40% nhằm bảo đảm tính độc lập chuyên môn.

  3. Đổi mới quy trình chất vấn và giải trình trực tiếp: Thường trực HĐND cấp huyện thiết lập cơ chế phiên giải trình bắt buộc giữa hai kỳ họp, nâng tỷ lệ đại biểu tham gia chất vấn tại mỗi kỳ họp thường lệ lên mức 30% đến 40%. Mở rộng phạm vi chất vấn sang người đứng đầu cơ quan TAND và VKSND huyện, ban hành nghị quyết riêng về kết quả chất vấn để làm căn cứ theo dõi.

  4. Ứng dụng công nghệ thông tin và tăng cường phối hợp giám sát: Văn phòng HĐND - UBND cấp huyện xây dựng phần mềm cơ sở dữ liệu số hóa theo dõi tiến độ xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo và kết luận giám sát; hoàn thành kết nối liên thông với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc cùng cấp trong thời gian 12 tháng nhằm huy động sức mạnh phản biện từ cộng đồng nhân dân.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng thực tiễn và lý luận cao, là tài liệu tham khảo giá trị cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Thường trực HĐND, lãnh đạo Ban Pháp chế và Ban Kinh tế - Xã hội cấp huyện: Tiếp cận quy trình chuẩn hóa các đợt giám sát chuyên đề, phương pháp xây dựng đề cương thẩm tra báo cáo và cơ chế theo dõi xử lý kiến nghị sau giám sát.

  2. Đại biểu HĐND các cấp (đặc biệt là đại biểu mới trúng cử và đại biểu kiêm nhiệm): Nắm vững quyền năng pháp lý, rèn luyện kỹ năng xây dựng phiếu chất vấn trực diện, phương pháp thu thập chứng cứ và kỹ thuật đối thoại tại nghị trường.

  3. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật học, Xây dựng Đảng và Quản lý công: Khai thác hệ thống dữ liệu thực chứng phong phú tại 27 đơn vị hành chính tỉnh Thanh Hóa để phục vụ công tác giảng dạy, nghiên cứu thể chế chính quyền địa phương.

  4. Lãnh đạo Ủy ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội cấp huyện: Tham khảo mô hình phối hợp giám sát liên ngành, nâng cao chất lượng phản biện xã hội và kiểm soát quyền lực nhà nước từ cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện khác gì so với giám sát của Ban Thanh tra nhân dân? Giám sát của HĐND mang tính quyền lực nhà nước với phạm vi toàn diện, sở hữu quyền năng bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật hoặc bãi nhiệm nhân sự. Ngược lại, Ban Thanh tra nhân dân hoạt động mang tính nhân dân, phạm vi hẹp ở cấp xã hoặc cơ quan, hoạt động thụ động theo sự chỉ đạo của Mặt trận Tổ quốc hoặc trưng cầu của Chủ tịch UBND.

Vì sao tỷ lệ đại biểu tham gia chất vấn tại các kỳ họp HĐND cấp huyện chỉ đạt 10% đến 15%? Tình trạng này xuất phát từ việc 46,42% đại biểu là cán bộ công chức thuộc diện quản lý của UBND cùng cấp dẫn đến tâm lý e ngại va chạm. Ngoài ra, việc thiếu thông tin thực tế, tài liệu kỳ họp gửi chậm và kỹ năng tranh luận hạn chế khiến phần lớn đại biểu kiêm nhiệm không tự tin truy vấn người đứng đầu.

Việc lấy phiếu tín nhiệm theo Nghị quyết 35/2012/QH13 có thay thế được quyền bỏ phiếu tín nhiệm không? Lấy phiếu tín nhiệm theo Nghị quyết 35/2012/QH13 là hoạt động định kỳ nhằm thăm dò mức độ tín nhiệm qua 3 mức để đánh giá cán bộ. Đây không thay thế được quyền bỏ phiếu tín nhiệm theo Điều 65 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 – vốn là thủ tục pháp lý trực tiếp để xem xét miễn nhiệm, bãi nhiệm chức danh sai phạm.

Những khó khăn lớn nhất trong việc giám sát cơ quan tư pháp TAND và VKSND cấp huyện là gì? Khó khăn lớn nhất là ranh giới giữa giám sát việc tuân theo pháp luật và nguyên tắc xét xử độc lập của cơ quan tư pháp. Hơn nữa, HĐND chỉ có quyền kiến nghị chứ không có quyền áp dụng chế tài trực tiếp đối với các phán quyết tư pháp, dẫn đến tâm lý đại biểu né tránh chất vấn ngành tòa án và kiểm sát.

Làm thế nào để nâng cao hiệu lực thực thi các kết luận, kiến nghị sau giám sát? HĐND cấp huyện cần ban hành nghị quyết chuyên đề xác định rõ cơ quan chịu trách nhiệm, nội dung xử lý và thời hạn khắc phục cụ thể. Đồng thời, kết quả thực hiện kết luận giám sát phải được đưa vào tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ và lấy phiếu tín nhiệm người đứng đầu cơ quan hành chính.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa cơ sở lý luận vững chắc về chức năng giám sát của HĐND cấp huyện trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa theo Hiến pháp 2013.
  • Phản ánh trung thực bức tranh thực tiễn tại 27 đơn vị hành chính tỉnh Thanh Hóa, chỉ ra sự chuyển biến tích cực trong hoạt động của các đoàn giám sát chuyên đề (tiêu biểu như Thạch Thành giám sát 162 đơn vị).
  • Nhận diện trực diện những bất cập cố hữu về cơ cấu đại biểu (46,42% là công chức nhà nước) và tính hình thức trong hoạt động chất vấn nghị trường (chỉ đạt 10% đến 15% đại biểu tham gia).
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá về thể chế, tổ chức bộ máy, phương thức giám sát và công nghệ hỗ trợ nhằm bảo đảm hiệu lực thực quyền cho cơ quan dân cử.
  • Đóng góp nguồn dữ liệu thực chứng quý báu làm tiền đề cho việc xây dựng và triển khai Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Trong các bước tiếp theo, chính quyền địa phương cần khẩn trương số hóa toàn diện quy trình tiếp nhận kiến nghị cử tri và tái cấu trúc nhân sự nhiệm kỳ mới theo hướng chuyên nghiệp hóa. Để tìm hiểu sâu hơn các biểu mẫu khảo sát, quy trình thẩm tra chuẩn và toàn văn số liệu phân tích của công trình, độc giả hãy tra cứu toàn văn luận văn tại thư viện số chuyên ngành.