mở đầu và có vai trò đặc biệt quan trọng. Thứ hai, nếu xét về bản chất và luôn đặt trong trạng thái động thì NSNN được coi là khâu tài chính chủ đạo trong hệ thống tài chính Nhà nước, là kế hoạch tài chính vĩ mô được Nhà nước sử dụng để phân phối một bộ phận của cải xã hội dưới hình thức giá trị nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính, chủ yếu theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Mặc dù có hai giác độ nhìn nhận về NSNN như trên nhưng đa số các nhà nghiên cứu cho rằng "NSNN là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại giá trị của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để đáp ứng cho các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước"[26, tr.
Để nhìn nhận rõ hơn bản chất của NSNN chúng ta xem xét NSNN trên các khía cạnh sau: - Xét về phương diện pháp lý: NSNN là một đạo luật về các khoản thu, chi của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. NSNN được dự toán bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ), được thảo luận và quyết định bởi cơ quan lập pháp 17 (Quốc hội). NSNN do Chính phủ tổ chức thực hiện và được giám sát bởi các cơ quan dân cử cũng như các tổ chức đoàn thể và nhân dân (Quốc hội, các đại biểu Quốc hội, các tổ chức đoàn thể và công dân). - Xét về bản chất kinh tế: NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên là Nhà nước và bên kia là các chủ thể của nền kinh tế, xã hội trong quá trình huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế.
- Xét về tính chất xã hội: NSNN không đơn thuần chỉ là các khoản thu, chi của Nhà nước mà còn là định hướng chính sách, mục tiêu của Nhà nước trong kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Đồng thời, thông qua nguồn lực tài chính của mình mà chủ yếu là NSNN, Nhà nước thực hiện các dịch vụ xã hội có tính chất đặc biệt, hoặc đặc thù mà các thành phần hoặc lực lượng khác trong xã hội không thực hiện được hoặc không được pháp luật cho phép thực hiện. Từ những phân tích trên có thể khái niệm "NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô, là khâu tài chính chủ đạo của hệ thống tài chính quốc gia. NSNN phản ánh các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong nền kinh tế xã hội, phát sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại của cải xã hội, nhằm tập trung một phần nguồn lực tài chính vào trong tay Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
Quan hệ trong tạo lập và sử dụng NSNN mang tính pháp lý cao và chủ yếu không mang tính hoàn trả trực tiếp". Theo Luật NSNN Việt Nam được Quốc hội nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt nam thông qua ngày 16/12/2002 tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội khoá XI "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [44, tr. NSNN bắt đầu từ việc lập dự toán ngân sách, kế tiếp là chấp hành ngân sách và cuối cùng là quyết toán NSNN. Trình tự này gọi là một chu trình ngân sách và được lặp đi lặp lại có tính chu kỳ, khi năm ngân sách này kết thúc, thì năm ngân sách mới lại bắt đầu nên các chu trình ngân sách luôn kế tiếp nhau và diễn ra liên tục.
Về thời gian, một chu trình ngân sách liên quan đến 3 năm ngân sách kế tiếp nhau. Việc chấp hành ngân sách trùng với thời gian của năm ngân sách nhưng việc lập ngân sách phải tiến hành trước khi bắt đầu năm ngân sách (có nghĩa là phải thực 18 hiện từ năm ngân sách trước đó) và quyết toán ngân sách được tiến hành khi năm ngân sách đã kết thúc (thực hiện trong năm ngân sách tiếp theo). Xét về tính thời điểm, trong cùng một thời gian của một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả 3 khâu của chu trình ngân sách: Chấp hành ngân sách của năm hiện tại, lập dự toán ngân sách của năm sau và quyết toán ngân sách của năm trước. Một chu trình ngân sách luôn phải có 3 khâu: Lập dự toán ngân sách, chấp hành ngân sách và quyết toán ngân sách.
(1) Lập dự toán ngân sách là quá trình phân tích và đánh giá khả năng, nhu cầu các nguồn tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các khoản thu, chi cho năm ngân sách; khâu này bao gồm các nội dung lập dự toán, thẩm tra dự toán, quyết định dự toán và công bố dự toán. Lập dự toán ngân sách là khâu mở đầu của một chu trình ngân sách và có tầm quan trọng đặc biệt, nó được thực hiện trước khi năm ngân sách bắt đầu và chỉ được coi là hoàn thành khi dự toán ngân sách được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và thông qua. (2) Chấp hành ngân sách là quá trình sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính và các biện pháp khác để thực hiện dự toán thu, chi ngân sách; đây là khâu trọng tâm của chu trình ngân sách; nội dung của khâu này là tổ chức thực hiện thu, chi NSNN theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Khâu này là khâu tiếp theo của khâu lập dự toán ngân sách, về nguyên tắc khâu này thường trùng với năm ngân sách, tuy nhiên trong thực tế vẫn xảy ra trường hợp việc chấp hành ngân sách kéo dài qua năm ngân sách (như thực tế ở Việt Nam).
(3) Quyết toán ngân sách là khâu cuối cùng của chu trình ngân sách được thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc; nội dung của khâu này là tổng hợp kết quả thực hiện ngân sách trong năm theo các nội dung dự toán đã được quyết định và theo các tiêu chí nhất định nhằm đánh giá toàn bộ kết quả hoạt động của một năm ngân sách. Quyết toán NSNN phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn. Mối quan hệ giữa ngân sách nhà nước với các quĩ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và các đối tượng thụ hưởng ngân sách nhà nước Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách là một định chế tài chính do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập với mục đích tập trung một số nguồn lực để đáp 19 ứng một số nhiệm vụ chi được xác định. Các nước trên thế giới đều có quỹ tài chính ngoài ngân sách, chủ yếu trong các lĩnh vực an sinh xã hội, chăm sóc y tế, giao thông, lương hưu… Tuy nhiên, mức độ phát triển, quy mô và cơ chế quản lý, sử dụng các quỹ tài chính ngoài ngân sách khác nhau.
Ở Việt Nam, do yêu cầu tập trung nguồn lực tài chính của Nhà nước để thực hiện một số nhiệm vụ chính trị - xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước. Do vậy, cần thiết thành lập các quỹ tài chính nhà nước để tập trung nguồn lực nhằm thực hiện tốt các nhiệm vụ này. Bên cạnh đó, việc thành lập các quỹ tài chính nhà nước cho các mục tiêu an sinh xã hội, hỗ trợ người nghèo, người yếu thế trong xã hội. cũng tạo điều kiện thu hút thêm các nguồn lực cả trong và ngoài nước, giảm bớt bao cấp từ ngân sách và giảm gánh nặng cho ngân sách.
Xét theo mối quan hệ với NSNN, các quỹ tài chính nhà nước được chia thành: Quỹ hoạt động độc lập với NSNN (NSNN không hỗ trợ vốn thành lập ban đầu và kinh phí trong quá trình hoạt động) như: Quỹ bảo hiểm xã hội tự nguyện; Quỹ bảo hiểm y tế; Quỹ bình ổn giá xăng dầu…; Quỹ hoạt động độc lập tương đối với NSNN (được NSNN hỗ trợ vốn thành lập hoặc/và hỗ trợ một phần kinh phí hoạt động thường xuyên): Quỹ phát triển khoa học công nghệ quốc gia; Quỹ bảo vệ môi trường… Như vậy, các quỹ tài chính nhà nước thường có nguồn thu chủ yếu từ NSNN và huy động đóng góp của các tổ chức, cá nhân, việc sử dụng quỹ không hạch toán vào ngân sách mà được quản lý theo các quy định riêng; việc hình thành và sử dụng các quĩ được NSNN hỗ trợ làm nảy sinh một số vấn đề trong việc phân bổ nguồn ngân sách nhưng các giao dịch thực hiện từ các quỹ này không được phân loại theo các tiêu chí như các khoản chi ngân sách, từ đó làm ảnh hưởng đến tính đầy đủ, chính xác của việc phân tích các chương trình chi tiêu của Chính phủ, của NSNN. Do mối quan hệ với NSNN như vậy nên quá trình quản lý điều hành các quĩ được hỗ trợ một phần từ NSNN và quá trình điều hành NSNN phải lưu ý một số nội dung: (i) lưu ý đến việc tự huy động các nguồn lực của Quĩ và khống chế mức chi hỗ trợ từ NSNN để tránh tình trạng nguồn vốn của quĩ chủ yếu là từ NSNN, nguồn vốn tự huy động ít làm tăng gánh nặng, phân tán nguồn lực NSNN; (ii) cần phân định rõ ràng nguồn thu, nhiệm vụ chi của các quĩ tránh trùng lặp nguồn thu, nhiệm vụ chi với NSNN; (iii) cần tăng cường kiểm tra, kiểm soát đối 20 với các quỹ tài chính nhà nước để hạn chế những rủi ro của cơ chế "tự kiểm soát" chi tiêu gây ra (cơ chế tài chính của các quĩ là quĩ tự kiểm soát chi tiêu) nhằm quản lý tốt các quĩ phục vụ các mục tiêu của quĩ và sử dụng hiệu quả kinh phí NSNN hỗ trợ cho quĩ. NSNN được hình thành để đáp ứng các nhu cầu chi gắn với việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Như vậy ngoài nhiệm vụ chi thường xuyên (chi hoạt động sự nghiệp, quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh.) để chi hoạt động thường xuyên của nhà nước, chi để đầu tư phát triển để đầu tư cơ sở vật chất cho đất nước và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, chi trả nợ và viện trợ, chi dự trữ.