Chương 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ NỢ CÔNG VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN NỢ CÔNG 1. Nợ công và quản lý nợ công 1. Một số khái niệm cơ bản về nợ công Cho đến nay các khái niệm nợ vẫn còn rất nhiều tranh luận, vấn đề không phải là các nghiệp vụ vay trả như thế nào mà lại tập trung vào các tranh luận xác định các khu vực vay nợ, và được tính như thế nào đối với từng loại vay nợ; các khoản vay nợ tác động như thế nào đến vị thế tài khoá của quốc gia. Để hiểu rõ hơn về nợ công chúng ta xem xét một số khái niệm: Khái niệm nợ: Theo các tài liệu hướng dẫn về thống kê nợ của các định chế tài chính quốc tế, “Nợ” là toàn bộ số dư còn lại tại một thời điểm nhất định của các khoản vay mà một đối tượng nào đó có nghĩa vụ phải thanh toán (cả gốc, lãi, phí và các chi phí khác có liên quan) vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai.
Theo từ điển kinh tế, tài chính, ngân hàng, do PGS.TS Lê Văn Tề biên soạn, Nhà xuất bản chính trị quốc gia xuất bản năm 1996 thì “nợ” là một số tiền do một cá nhân, xí nghiệp hoặc Chính phủ (bên mượn) nợ người cho vay. Các khoản nợ phát sinh khi một cá nhân, tổ chức, v. tiêu xài nhiều hơn khoản lợi tức có được hoặc khi họ cố tình đề ra phương án vay tiền để mua một số hàng hoá, dịch vụ hoặc tích sản nào đó. Nợ cá nhân có thể bao gồm: cầm cố, tín dụng trả góp, vay ngân hàng và thấu chi.
Nợ của Chính phủ có thể theo dạng các trái khoán dài hạn, trái phiếu ngắn hạn của ngân khố. Nợ Quốc gia hay chính xác hơn là nợ nước ngoài của Quốc gia được hiểu là toàn bộ số vay nợ nước ngoài của khu vực công và khu vực tư nhân tại một thời điểm có trách nhiệm hoàn trả trong một thời kỳ nhất định. Nợ nước ngoài tại một thời điểm là số dư các nghĩa vụ nợ thực tế (không kể nghĩa vụ dự phòng) 10 mà người vay phải thanh toán lãi và/hoặc gốc vào một hoặc nhiều thời điểm trong tương lai, và là nợ của người cư trú đối với người không cư trú. Theo định nghĩa này, các khoản nợ được phát hành trong nước (ví dụ trái phiếu Chính phủ), không kể là bằng ngoại tệ hay nội tệ, nếu do người không cư trú nắm giữ cũng được coi là “Nợ nước ngoài”.
Căn cứ theo đối tượng là người vay, Nợ nước ngoài được phân thành: - Nợ nước ngoài của Chính phủ, - Nợ nước ngoài của khu vực công, - Nợ nước ngoài của khu vực tư nhân. Nợ công là kết quả của tình trạng bội chi NSNN, vừa có thể là nguyên nhân làm gia tăng bội chi NSNN trong tương lai. Hiện có nhiều quan điểm khác nhau về xác định nợ công. Giáo sư Michael Parkin của Trường Quản Lý Nhà Nước Kenedy thuộc đại học Harvard cho rằng nợ công là nợ của Chính phủ, là tổng số tiền Chính phủ đã vay mượn từ các hộ gia đình, các doanh nghiệp trong nước và từ các chủ thể khác ở nước ngoài.
Nó phản ánh lượng tích lũy của tất cả các khoản bội chi ngân sách trong quá khứ trừ đi tất cả những khoản thặng dư ngân sách trong quá khứ. Khái niệm này đứng trên giác độ chủ thể đi vay và mối quan hệ giữa bội chi NSNN với nợ công để xem xét vấn đề. Theo đó, NSNN càng bội chi, nợ công sẽ càng gia tăng. Tuy nhiên, trên giác độ nghĩa vụ chi trả thì khái niệm này chưa bao quát được những khoản nợ do các chủ thể khác vay nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán.
Đây là vấn đề rất cần thiết khi bàn đến quản lý nợ công, đặc biệt là đối với thực tiễn Việt Nam, các doanh nghiệp khó có khả năng vay nước ngoài nếu không được Chính phủ bảo lãnh. Khi Chính phủ bảo lãnh thanh toán thì trách nhiệm thanh toán cuối cùng thuộc về Chính phủ, nếu doanh nghiệp không thanh toán được Chính phủ sẽ phải trả nợ thay. Đây là áp lực đối với cân đối NSNN của năm phát sinh khoản thanh toán nợ. Hoặc, theo định nghĩa được đăng tải trên các trang web (www.org) nợ công là số tiền mà chính quyền ở tất cả các cấp (trung ương, liên bang, địa phương…) 11 nợ các chủ thể khác.
Khái niệm này lại rất khái quát, và cũng chưa làm rõ: các khoản nợ của các doanh nghiệp thuộc khu vực công và tư, mà được chính quyền bảo lãnh, có được xem là nợ công hay không? Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu của chính phủ; khi chi tiêu của chính phủ lớn hơn số thuế, phí, lệ phí thu được, Nhà nước phải đi vay (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách. Các khoản vay này sẽ phải hoàn trả gốc và lãi khi đến hạn, Nhà nước sẽ phải thu thuế tăng lên để bù đắp. Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách.
Nợ chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế). Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công. Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng, việc vay nợ của chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích luỹ vốn, vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn. Tuy nhiên, vay nợ để lại gánh nặng nợ cho thế hệ tương lai; các thế hệ tương lai phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn hơn và vốn tích luỹ từ nội bộ nhỏ hơn.
Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu là Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ chính phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang tương lai. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế. Việc chấp nhận thâm hụt giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là 12 cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối với chu trình kinh doanh. Theo định nghĩa của WB và IMF, nợ công là nghĩa vụ nợ của khu vực công, bao gồm các nghĩa vụ nợ của: - Chính phủ trung ương và các bộ; - Các cấp chính quyền địa phương; - Ngân hàng trung ương; - Các thể chế độc lập, nhưng nguồn vốn hoạt động của nó do NSNN quyết định (trên 50% vốn thuộc sỡ hữu nhà nước) và trong trường hợp vỡ nợ nhà nước phải trả nợ thay cho thể chế đó.
Theo nghĩa hẹp nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của chính phủ trung ương và các cấp chính quyền địa phương, và nợ của các tổ chức độc lập nhưng được Chính phủ bảo lãnh thanh toán. Bảo lãnh là cam kết của Chính phủ với người cho vay về việc thực hiện nghĩa vụ trả nợ trong trường hợp đến hạn trả nợ mà người vay không thực hiện hoặc thực hiện không đầy đủ nghĩa vụ trả nợ. Tùy thuộc vào khuôn khổ thể chế và chính trị, quan niệm về nợ công và phạm vi quản lý nợ công của mỗi quốc gia cũng rất khác nhau. Trong Luật quản lý nợ công của các nước đều thể hiện phạm vi quản lý nợ chính phủ và nợ được chính phủ bảo lãnh.
Một số nước xác định nợ công còn có thêm nợ chính quyền địa phương như: Đài Loan, Bungari, Rumani…, nợ của doanh nghiệp nhà nước phi tài chính như: Thái Lan, Macedonia. Trong Luật Quản lý nợ công năm 2009 của Việt Nam, nợ công cũng được quan niệm theo nghĩa hẹp. Nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương, trong đó: - Nợ chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, nước ngoài, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân danh Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, uỷ quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ.
13 - Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. - Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ký kết, phát hành hoặc uỷ quyền phát hành. Như vậy, về nguyên tắc, trường hợp Chính phủ không cấp bảo lãnh cho khoản vay của doanh nghiệp nhà nước thì khoản vay đó không thuộc nợ công. Trong trường hợp này, trách nhiệm của Chính phủ với tư cách là chủ sở hữu của doanh nghiệp nhà nước đối với các khoản nợ tự vay, tự trả của doanh nghiệp nhà nước chỉ trong phạm vi vốn điều lệ mà doanh nghiệp nhà nước được cấp, tương tự đối với các loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần khác.
Các cuộc khủng khoảng tài chính – tiền tệ ở Mêhicô, Đông Á, Nga, Brasil và đặc biệt là Achentina, Hy Lạp, Tây Ban Nha trong những năm gần đây lại càng làm cho Chính phủ của các nền kinh tế nhận thấy rằng: ở mức độ nhất định và trong bối cảnh nào đó Chính phủ cũng phải chịu trách nhiệm đối với sự vay mượn của khu vực tư bởi vì sự vỡ nợ của khu vực này cũng sẽ ảnh hưởng đến thứ tự xếp hạng tín nhiệm của quốc gia. Từ những phân tích trên và vì tầm quan trọng của việc xác định nợ công, theo tôi, khi đưa ra khái niệm nợ công cần đáp ứng các yêu cầu sau: - Tính chính xác nhằm tránh sự mơ hồ và tranh cãi về việc đưa vào hoặc loại trừ những khoản mục đặc biệt. - Tính rõ ràng giúp cho người sử dụng hiểu và phân tích bảng báo cáo nợ công.