Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về ngân sách Nhà nước và quản lý ngân sách Nhà nước 1. Ngân sách Nhà nước 1. Khái niê ̣m ngân sách Nhà nước Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định.
Một bảng tính toán các chi phí để thực hiện một kế hoạch, hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định của một chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là Nhà nước thì gọi là Ngân sách Nhà nước. Từ điển tiếng Việt thông dụng định nghĩa: “Ngân sách: Tổng số thu và chi của một đơn vị trong một thời gian nhất định”. Theo điều 1 của Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: “Ngân sách là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.[1] NSNN có thể hiểu là một kế hoạch tài chính quốc gia bao gồm chủ yếu các khoản thu và chi của Nhà nước được mô tả dưới hình thức cân đối bằng giá trị tiền tệ.
Phần thu thể hiện các nguồn tài chính được huy động vào NSNN; phần chi thể hiện chính sách phân phối các nguồn tài chính đã huy động được để thực hiện mục tiêu KT-XH. NSNN được lập và thực hiện cho một thời gian nhất định, thường là một năm và được Quốc hội phê chuẩn thông qua. Bản chất của NSNN ở mỗi một giai đoạn, mỗi một chế độ khác nhau thì lại có biểu hiện khác nhau nhưng thực chất chúng đều phản ánh những nội dung cơ bản sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 - Ngân sách Nhà nước hoạt động trong lĩnh vực phân phối nguồn tài chính từ đó thể hiện mối quan hệ và lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. - Quyền lực của ngân sách Nhà nước thuộc về Nhà nước.
Mọi khoản chi tiêu tài chính của Nhà nước đều phải do Nhà nước quyết định nhằm phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Do vậy bản chất NSNN là hệ thống những mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước. Khái niê ̣m thu ngân sách Nhà nước Theo quy định tại khoản 1 Điều 2 Luật ngân sách năm 2002 thì: “Thu ngân sách Nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức cá nhân; các khoản viện trợ; và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật”[1]. Việc thu ngân sách Nhà nước nhằm huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế của đất nước, với mức độ phát triển của nền kinh tế.
Hoạt động thu ngân sách nhà nước được thực hiện thông qua hai cơ chế pháp lý điển hình là bắt buộc và tự nguyện, trong đó cơ chế bắt buộc được xem là chủ yếu. Khái niê ̣m chi ngân sách Nhà nước Theo quy định tại khoản 2 Điều 2 Luật ngân sách Nhà nước năm 2002 thì: “Chi ngân sách Nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật”[1]. Như vậy: Chi ngân sách Nhà nước là hoạt động nhằm sử dụng quỹ ngân sách, là quá trình phân phối nguồn tiền tệ nằm trong quỹ ngân sách Nhà nước để chi dùng vào những mục đích khác nhau. Từ đó chi ngân sách Nhà nước chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền lực Nhà nước quyết LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Hoạt động chi ngân sách Nhà nước nhằm vào mục tiêu thỏa mãn nhu cầu về tài chính cho sự vận hành của bộ máy Nhà nước, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện được các chức năng nhiệm vụ của mình. Chi ngân sách Nhà nước là hoạt động được tiến hành bởi hai nhóm chủ thể: nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi ngân sách Nhà nước; nhóm chủ thể sử dụng ngân sách Nhà nước. Vai trò của NSNN - Huy động các nguồn lực tài chính: Ngân sách nhà nưóc là một công cụ đắc lực của Nhà nước - NSNN giữ vai trò trọng yếu trong việc động viên và phân phối các nguồn lực tài chính để bảo đảm việc thực thi các chức năng cúa Nhà nưóc đương quyền, thông qua các chính sách thuế thuế trực thu, thuế gián thu, phí và các nguồn thu khác. Thuế là khoản thu có tính chất bắt buộc được quyết định bởi quyền của Nhà nước thông qua hệ thống pháp lý, đồng thời thuế là khoản thu không hoàn trả.
Nhưng suy cho cùng với bản chất của Nhà nước, của dân, do dân và vì dân, nó sẽ được hoàn trả gián tiếp bằng những hình thúc khác nhau thông qua các quan hệ phân phối do Nhà nước thực hiện. Ngoài thuế, phí,…, NSNN còn động viên các nguồn tài chính khác dưói hình thức nợ công như: phát hành công trái (trái phiếu hay tín dụng nhà nước), vay nợ nước ngoài (ODA) và tín dụng quốc tế (IMF, WB, ADB,…). - Bảo đảm nhu cầu chi tiêu của Nhà nước: Chi NSNN nhìn một cách bao quát là chi để bảo đảm việc thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước đương quyền. Trong đó, có thể phân thành 3 nội dung chi cơ bản: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên và chi dự trữ quốc gia.
Nhìn chung để thường xuyên bảo đảm cân đối thu - chi ngân sách và thực hiện chính sách tài khóa tích cực, chi NSNN cần tuân thú các nguyên tắc trong phân phối vốn NS như sau: LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 + Tiết kiệm tối đa và hợp lý trong tiêu dùng vốn NSNN. + Lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm đầu trong dùng vốn NSNN chi cho đầu tư phát triển. - Ngân sách nhà nước là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội Vai trò điều tiết vĩ mô của NSNN trong nền kinh tế thịtrường: Ðiều tiết kinh tế vĩ mô được thực hiện thông qua các công cụ như: chiến lược, kế hoạch (định hướng và hướng dẫn), pháp luật (điều tiết hành vi) và các công cụ kinh tế tài chính (thuế, lãi suất tín dụng,. Trong lĩnh vực tài chính, NSNN giữ vai trò rất quan trọng thông qua chính sách động viên các nguồn lực tài chính và đầu tư phát triển.
Điều tiết kinh tế vĩ mô cúa NSNN thông qua các công cụ động viên tài chính: Vai trò này được thực hiện thông qua các công cụ động viên các nguồn tài chính dưói hình thức thuế, phí là công cụ điều tiết vĩ mô rất nhạy cảm và hiệu quả, bởi thuế, phí luôn gắn chặt vói các hoạt động kinh doanh mà các hoạt động kinh doanh là trụ cột của nền kinh tế. Vai trò điều tiết vĩ mô của thuế, phí được thông qua các chính sách thuế, mà chủ yếu là thuế suất, chính sách ưu đãi thuế được xác định trên các loại sản phẩm tùy thuộc vào mức độ cúa nó với nhu cầu xã hội và lợi ích của quốc kế dân sinh. Điều tiết vĩ mô của NSNN thông qua đầu tư phát triển: Ðầu tư công từ vốn NSNN được huy động từ nhiều nguồn khác nhau, nhưng đều hướng tới mục tiêu: “xây dựng mô hình kinh tế hiện đại với một cơ cấu kinh tế tiên tiến và hợp lý”. Trong đó, trọng tâm là đầu tư kết cấu hạ tầng công nghệ cao, phát triển các vùng kinh tế năng động và khai thác các tiềm lực của nền kinh tế quốc dân.
Ðó là cơ sở để bảo đảm cho cho tăng trưởng và phát triển bền vững. Suy cho cùng đây cũng chính là các giái pháp điều hành kinh tế vĩ mô thông qua hoạt động của NSNN. Kiểm tra, điều chỉnh các quan hệ kinh tế cúa NSNN: Kiể m tra tính hiệu quả của đầu tư vốn NSNN được thực hiện thông qua thuế trực thu và LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 thuế gián thu. Thuế trực thu (thuế thu nhập…) đánh giá chất lượng hoạt động kinh doanh và thuế gián thu (thuế GTGT…) đánh giá về mặt số lượng hoa ̣t động của doanh nghiệp.
Sự phối hợp của hai hình thức thuế này là cơ sở đánh giá toàn diện hiệu quả qua các hợp đồng kinh tế, đồng thời cũng là căn cứ để điều chỉnh các hoat động kinh doanh, bào đảm cho sự phát triển bền vững. Mặt khác, thông qua kiểm tra hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN, cũng là biện pháp để điều chỉnh cơ cấu đầu tư thích ứng bảo đảm nhịp độ tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách hợp lý. Vai trò cúa NSNN trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội và thị trường: Về mă ̣t kinh tế : Ngân sách nhà nước cung cấp nguồ n kinh phí để Nhà nước đầu tư cho cơ sở kế t cấ u ha ̣ tầ ng, hình thành các doanh nghiê ̣p nhà nước thuô ̣c các ngành then chốt, để trên cơ sở đó ta ̣o môi trường và điề u kiê ̣n thuâ ̣n lơ ̣i cho sư ̣ ra đời và phát triể n của các doanh nghiệp thuộccác thành phầ n kinh tế khác. Viê ̣c hình thành các doanh nghiê ̣p nhà nước cũng là mô ̣t trong những biê ̣n pháp căn bản để chống độc quyề n và giữ vững cho thi ̣ trường khỏi rơi vào tình tra ̣ng cạnh tranh không hoàn hảo.
Thông qua các chính sách thuế , sẽ đảm bảo thư ̣c hiê ̣n vai trò đinh ̣ hướng đầ u tư kích thích sản xuấ t kinh doanh.