CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN 1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUẢN LÝ NSNN CẤP HUYỆN 1. Tổng quan về NSNN a. Khái niệm NSNN Dưới giác độ tài chính, NSNN là kế hoạch thu, chi tài chính hàng năm của Nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định.
Một số quan niệm khác của các học giả lại coi NSNN là bảng dự toán (bảng ghi) cân đối hàng năm về thu, chi cho các cơ quan chính quyền Nhà nước. NSNN được qui định tại Luật NSNN năm 2002 như sau: "NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng nhiệm vụ của Nhà nước" [19, tr. Chức năng của NSNN Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai chức năng là phân phối và giám sát, mỗi chức năng có những đặc trưng riêng. Chức năng phân phối bao gồm: phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dưới hình thức động viên các nguồn thu vào NSNN theo các luật định như thuế, phí, lệ phí và các văn bản khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội.
Chức năng giám sát là hệ quả của chức năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng giám sát của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhưng nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức năng trên của NSNN thì chức 10 năng của NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, chưa thể hiện rõ ý nghĩa kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng. Bản chất và vai trò của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của NSNN. Hoạt động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nước trên lĩnh vực tài chính. Nhà nước ra đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để chi tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy quản lý và phát triển kinh tế - xã hội.
Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống NS, nghĩa là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tùy tiện giữa thu và chi NS trong phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau. Như vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của NS là sự cần thiết tập hợp, cân đối thu, chi của Nhà nước; các khoản thu phải thực hiện theo luật định, các khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Việc tập hợp cân đối thu, chi NS là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc gia; thông qua đó mà thực hiện kiểm tra, giám sát việc thu, chi NS có đúng luật định và hiệu quả hay không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là: - Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước.
- Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự toán nhà nước. Vai trò của NSNN - NSNN đảm bảo nguồn tài chính đáp ứng cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời gian cụ thể. - NSNN là công cụ tài chính của Nhà nước góp phần thúc đẩy sự tăng trưởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nước sử dụng NSNN như là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định thị trường, giá cả cũng như giải quyết các nguy cơ tiềm ẩn về bất ổn định KT-XH.
11 - NSNN là công cụ giải quyết các vấn đề của xã hội: Thông qua sự điều chỉnh quyết định cấp trên giao tiến hành phân bố dự toán NS thực hiện các chính sách trợ cấp xã hội, trợ giá, kế hoạch hoá dân số, giải quyết công ăn việc làm. Phát triển ngành lao động truyền thống tận dụng được lao động nhàn rỗi. - NSNN giữ vai trò điều chỉnh nền kinh tế phát triển cân đối giữa các ngành, các vùng, lãnh thổ, hạn chế những khuyết tật của cơ chế thị trường, chống độc quyền, chống liên kết nâng giá hoặc cạnh tranh không bình đẳng làm tổn hại chung đến nền kinh tế. Hệ thống NSNN Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp NS gắn bó hữu cơ với nhau, có mối quan hệ ràng buộc chặt chẽ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của từng cấp NS.
Cơ cấu NSNN được mô tả theo sơ đồ sau: Ngân sách Nhà nước NS cấp tỉnh, thành phố NS Trung Ương NS địa phương NS cấp Quận, huyện, thị xã (gọi chung là cấp huyện) NS cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) Hình 1. Cơ cấu NS nhà nước 12 NSNN bao gồm NS Trung ương và NSĐP. Trong đó, NS huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (gọi chung là NS huyện) là một bộ phận của NSĐP. Nguồn thu, nội dung chi của NS cấp huyện theo quy định của Luật Ngân sách như sau: Nguồn thu của NS cấp huyện gồm: - Các khoản thu NS huyện hưởng 100%: + Thuế nhà đất; + Thuế tài nguyên, không kể tài nguyên thu từ dầu, khí; + Thuế môn bài; + Thuế chuyển quyền sử dụng đất (SDĐ); + Thuế sử dụng đất nông nghiệp; + Tiền sử dụng đất; + Tiền cho thuê đất; + Tiền cho thuê và tiền bán nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước; + Lệ phí trước bạ; + Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết; + Thu hồi vốn NSĐP tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương, thu nhập từ vốn góp của địa phương; + Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương; + Các khoản phí, lệ phí thu từ các hoạt động sự nghiệp và các khoản phí khác nộp vào NSĐP theo quy định của pháp luật; + Thu từ quỹ đất công ích và thu hoa lợi công sản khác; + Huy động từ các tổ chức, cá nhân theo quy định của pháp luật; + Đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước; + Thu kết dư NS cấp huyện theo quy định tại Điều 63 của Luật Ngân sách; 13 + Các khoản thu khác theo quy định của pháp luật; - Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP theo quy định tại Khoản 2, Điều 30 của Luật NSNN: Thuế giá trị gia tăng (GTGT) (không kể thuế GTGT hàng nhập khẩu); thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN) (không kể thuế TNDN của các đơn vị hạch toán ngành); thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao: thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài (không kể thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài từ lĩnh vực dầu khí); thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa,dịch vụ trong nước, phí xăng, dầu.
- Thu bổ sung từ NS tỉnh. - Thu từ huy động đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng theo quy định tại Khoản 3, Điều 8 của Luật Ngân sách. Nội dung chi NSNN cấp huyện bao gồm: - Chi đầu tư phát triển: + Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng KTXH do địa phương quản lý; + Đầu tư và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước theo quy định của pháp luật; + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. - Chi thường xuyên, gồm: + Các hoạt động sự nghiệp kinh tế, giáo dục và đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các hoạt động sự nghiệp khác do địa phương quản lý; + Quốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội (phần giao cho địa phương); + Hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng cộng sản Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở địa phương; 14 + Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp ở địa phương theo quy định của pháp luật; + Thực hiện các chính sách xã hội đối với các đối tượng do địa phương quản lý; + Chương trình quốc gia do Chính phủ giao cho địa phương quản lý; + Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; + Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
- Chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền huy động cho đầu tư quy định tại Khoản 3, Điều 8 của Luật Ngân sách. - Chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính của cấp tỉnh. - Chi bổ sung cho NS cấp dưới. - Chi chuyển nguồn NSĐP năm trước sang NSĐP năm sau.
Khái niệm quản lý NSNN Quản lý là sự tác động có tổ chức, có hướng đích của chủ thể quản lý lên đối tượng và khách thể quản lý nhằm sử dụng có hiệu quả nhất các nguồn lực, các thời cơ của tổ chức để đạt mục tiêu đặt ra trong điều kiện môi trường luôn biến động [15, tr. Quản lý NSNN nói chung là việc sử dụng những công cụ, biện pháp tổng hợp để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN và thực hiện phân phối, sử dụng nguồn quỹ đó một cách hợp lý, có hiệu quả nhằm thoả mãn các nhu cầu của Nhà nước và đạt được những mục tiêu kinh tế, xã hội. Quản lý chi NSNN cấp huyện là quá trình lập dự toán, chấp hành dự toán và kiểm soát chi NSNN cấp huyện theo đúng quy định của pháp luật nhằm sử dụng NSNN đúng mục đích, có hiệu quả, góp phần thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn huyện. Mục tiêu và tiêu chí đánh giá quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện a.
Mục tiêu Mục tiêu tổng quát trong việc điều hành NSNN nói chung hay quản lý chi NSNN nói riêng, đó chính là thúc đẩy nền kinh tế tăng trưởng bền vững trong điều kiện sử dụng nguồn lực hiệu quả, tiết kiệm, thực hiện công bằng xã hội và đảm bảo các mục tiêu chính trị xã hội, an ninh quốc phòng, đối ngoại. Mục tiêu này được thiết lập phù hợp với chiến lược, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước trong từng thời kỳ.