Tổng quan nghiên cứu

Đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước giữ vai trò trụ cột trong việc hoàn thiện cơ sở hạ tầng kỹ thuật, tạo tiền đề vững chắc cho công cuộc phát triển kinh tế - xã hội tại các địa phương miền núi. Trên địa bàn huyện Yên Châu, tỉnh Sơn La, nguồn vốn đầu tư công giai đoạn 2015-2018 chiếm tỷ trọng đáng kể, đạt bình quân từ 35% đến 40% tổng chi ngân sách huyện hàng năm. Tuy nhiên, hoạt động quản lý chi phí đầu tư xây dựng tại Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng huyện Yên Châu thời gian qua đã bộc lộ không ít khó khăn và bất cập. Tình trạng bố trí vốn dàn trải, sai sót trong khâu bóc tách tiên lượng dự toán, phát sinh khối lượng thi công ngoài thiết kế và chậm trễ trong công tác quyết toán vốn đã làm giảm hiệu quả sử dụng đồng vốn ngân sách.

Trước yêu cầu cấp thiết về thực hành tiết kiệm, chống thất thoát lãng phí theo chủ trương của Nhà nước, đề tài nghiên cứu được thực hiện nhằm phân tích có hệ thống thực trạng quản lý chi phí giai đoạn 2015-2018, nhận diện các điểm nghẽn và xác định nguyên nhân cốt lõi. Từ đó, tác giả xây dựng 4 nhóm giải pháp có tính khả thi cao nhằm hoàn thiện quy trình lập, kiểm soát và thanh quyết toán chi phí. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào toàn bộ các dự án đầu tư xây dựng công trình do Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng huyện Yên Châu làm chủ đầu tư hoặc đại diện chủ đầu tư trong giai đoạn 2015-2018, với định hướng ứng dụng và phát triển đến năm 2020. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện rõ qua việc thiết lập các tiêu chí định lượng: phấn đấu kéo giảm tỷ lệ điều chỉnh dự toán xuống dưới 5%, cắt giảm tối thiểu 15% thời gian lập thủ tục quyết toán và nâng cao hiệu suất giải ngân vốn đầu tư công đạt trên 95% kế hoạch hàng năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết Quản lý chi phí toàn diện (Total Cost Management - TCM) kết hợp với Lý thuyết quản trị vòng đời dự án (Project Life Cycle Management). Mô hình nghiên cứu tiếp cận chi phí theo chuỗi giá trị từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến khi kết thúc xây dựng đưa công trình vào khai thác sử dụng. Khung thể chế pháp lý điều chỉnh xuyên suốt bao gồm Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng và Thông tư số 16/2016/TT-BXD của Bộ Xây dựng. Trong khuôn khổ đó, 5 khái niệm chuyên ngành cốt lõi được chuẩn hóa:

  • Tổng mức đầu tư (TMĐT): Toàn bộ chi phí dự tính để đầu tư xây dựng công trình được ghi trong quyết định đầu tư, đóng vai trò là trần chi phí tối đa mà chủ đầu tư không được phép vượt qua nếu chưa được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
  • Dự toán xây dựng công trình (DTCT): Toàn bộ chi phí cần thiết xác định ở giai đoạn thực hiện dự án trên cơ sở thiết kế kỹ thuật hoặc thiết kế bản vẽ thi công, làm căn cứ xác định giá gói thầu và đàm phán hợp đồng.
  • Định mức kinh tế - kỹ thuật: Mức hao phí quy định về vật liệu, nhân công và ca máy thi công để hoàn thành một đơn vị khối lượng công tác xây lắp theo tiêu chuẩn tiên tiến.
  • Đường chi phí cơ bản (S-Curve): Đường cong tích lũy ngân sách theo trục thời gian dùng để đo lường, giám sát và cảnh báo sớm nguy cơ bội chi.
  • Quyết toán vốn đầu tư: Xác định tổng giá trị chi phí hợp pháp thực tế đã thực hiện để tạo lập nên tài sản hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng.

Phương pháp nghiên cứu

Tác giả kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng nhằm đảm bảo độ tin cậy khoa học. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ 42 bộ hồ sơ dự án xây dựng đã hoàn thành và bàn giao trong giai đoạn 2015-2018 tại Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng huyện Yên Châu. Nguồn dữ liệu sơ cấp được tổng hợp thông qua các cuộc phỏng vấn sâu và phát phiếu điều tra khảo sát ý kiến của 35 chuyên gia, kỹ sư và cán bộ quản lý trực tiếp.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích (purposive sampling) được lựa chọn với tiêu chí bao quát các công trình hạ tầng trọng yếu như đường giao thông liên xã, trạm y tế, trường học và hệ thống thủy lợi có quy mô tổng mức đầu tư từ 1 tỷ đồng đến dưới 50 tỷ đồng. Lý do lựa chọn phương pháp này xuất phát từ tính chất đặc thù của địa bàn miền núi Yên Châu: địa hình phân cắt mạnh, điều kiện vận chuyển vật liệu khó khăn và chịu tác động lớn của thời tiết mưa lũ. Việc chọn mẫu có chủ đích cho phép bóc tách sâu các nguyên nhân gây biến động chi phí đặc thù. Phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh đối chiếu và phân tích nhân tố được áp dụng để lượng hóa độ lệch giữa dự toán được duyệt và giá trị thanh quyết toán thực tế. Toàn bộ dòng thời gian nghiên cứu được tiến hành trong 24 tháng (từ đầu năm 2017 đến cuối năm 2018), làm tiền đề xây dựng giải pháp áp dụng cho giai đoạn 2019-2020.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích thực trạng quản lý chi phí tại Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng huyện Yên Châu giai đoạn 2015-2018 đã chỉ ra 4 phát hiện lớn mang tính bản chất:

Thứ nhất, sai sót trong khâu khảo sát địa chất và lập thiết kế - dự toán xảy ra tại 16 trên tổng số 42 dự án (tương đương tỷ lệ 38,1%). Việc khảo sát địa kỹ thuật chưa bao quát hết tầng địa chất xung yếu dẫn đến việc phải điều chỉnh thiết kế móng và bổ sung khối lượng đào đắp trong quá trình thi công.

Thứ hai, công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều trở ngại kéo dài thời gian thi công tại 19 công trình (chiếm 45,2%), làm tăng chi phí dự phòng trượt giá vật tư, nhân công với mức đội giá bình quân 12,8% so với tổng dự toán ban đầu được phê duyệt.

Thứ ba, việc thực hiện quy định về tạm ứng hợp đồng còn bộc lộ lỗ hổng quản lý. Mặc dù mức tạm ứng cho các hợp đồng xây lắp dưới 10 tỷ đồng được áp dụng ở mức tối thiểu 20% theo quy định, song khâu kiểm tra tiến độ giải ngân để thu hồi đủ vốn tạm ứng khi khối lượng thanh toán đạt ngưỡng 80% giá trị hợp đồng ở 28,6% gói thầu chưa được thực hiện nghiêm túc, tạo ra nguy cơ đọng vốn.

Thứ tư, công tác nghiệm thu và quyết toán vốn đầu tư hoàn thành bị chậm trễ. Có tới 13 dự án nhóm C (chiếm 31,0%) chậm nộp hồ sơ quyết toán từ 3 đến 6 tháng so với thời hạn quy định 6 tháng theo Thông tư của Bộ Tài chính, gây khó khăn cho việc tất toán tài khoản và thanh toán công nợ nhà thầu.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân trực tiếp của các tồn tại nêu trên đến từ việc đội ngũ tư vấn thiết kế chưa cập nhật kịp thời hệ thống định mức và bảng công bố giá vật liệu định kỳ theo tháng, quý của Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La. Bên cạnh đó, cơ cấu tổ chức gồm 3 phòng nghiệp vụ (Phòng Kỹ thuật, Phòng Kế hoạch, Phòng Kế toán - Hành chính) còn thiếu cơ chế kiểm soát chéo và phối hợp thông tin đa chiều.

Về mặt trình bày trực quan, diễn biến sai lệch chi phí trong toàn bộ chu kỳ dự án có thể được biểu diễn một cách khoa học thông qua biểu đồ đường cong chữ S (S-Curve) tích lũy chi phí, kết hợp với bảng ma trận phân loại rủi ro nhằm lượng hóa mức độ ảnh hưởng của 2 nhóm nguyên nhân: nhân tố chủ quan (năng lực ban quản lý, nhà thầu xây lắp) và nhân tố khách quan (biến động giá thị trường, thời tiết cực đoan). Kết quả nghiên cứu hoàn toàn tương đồng với các công bố khoa học gần đây về quản lý chi phí công trình miền núi phía Bắc, đồng thời khẳng định rằng việc tuân thủ quy trình 4 bước thẩm tra - thẩm định thiết kế dự toán là điều kiện tiên quyết để giữ ổn định tổng mức đầu tư.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, tác giả đề xuất hệ thống 4 giải pháp trọng tâm nhằm nâng cao toàn diện hiệu quả quản lý chi phí tại đơn vị:

Thứ nhất, tổ chức đào tạo và nâng cao năng lực chuyên môn: Ban Giám đốc chỉ đạo cử 100% cán bộ thuộc Phòng Kỹ thuật và Phòng Kế hoạch tham gia các khóa tập huấn nâng cao kỹ năng bóc tách khối lượng, áp dụng hệ thống định mức mới và thẩm tra dự toán theo quy định tại Nghị định 32/2015/NĐ-CP; mục tiêu đặt ra là kiểm soát tỷ lệ sai số dự toán dưới 3% trong giai đoạn 2019-2020.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình kiểm soát tạm ứng và quyết toán hợp đồng: Phòng Kế toán - Hành chính chủ trì phối hợp với Phòng Kỹ thuật thiết lập quy chế kiểm tra chặt chẽ điều kiện tạm ứng (đảm bảo tỷ lệ tạm ứng từ 10% đến 20% tùy quy mô vốn) và thực hiện khấu trừ dứt điểm 100% khoản tạm ứng khi khối lượng nghiệm thu hoàn thành đạt mức 80% giá trị hợp đồng, không để phát sinh nợ đọng kéo dài.

Thứ ba, siết chặt tiêu chí tuyển chọn nhà thầu và tư vấn: Phòng Kế hoạch nâng tỷ trọng điểm đánh giá năng lực tài chính và kinh nghiệm thực tế tại địa bàn miền núi lên tối thiểu 70% tổng điểm kỹ thuật trong hồ sơ mời thầu; loại bỏ ngay các đơn vị tư vấn khảo sát có tiền sử để xảy ra sai sót thiết kế vượt quá 5% tổng dự toán; thời gian hoàn thiện quy chế chấm thầu mới vào quý II/2019.

Thứ tư, ứng dụng biểu đồ đường cong chữ S và phần mềm quản trị chi phí: Ban Quản lý triển khai số hóa 100% hồ sơ dự án, áp dụng mô hình S-Curve để theo dõi trực quan sai lệch giữa kế hoạch ngân sách và giá trị giải ngân thực tế; cam kết rút ngắn thời gian quyết toán vốn các dự án nhóm C xuống dưới 6 tháng và dự án nhóm B xuống dưới 9 tháng theo đúng quy chuẩn Nhà nước từ năm 2019.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc cho 4 nhóm đối tượng người đọc:

  1. Ban Quản lý dự án Đầu tư xây dựng cấp huyện tại các địa phương vùng cao: Cán bộ quản lý có thể trực tiếp ứng dụng quy trình 4 bước thẩm định thiết kế - dự toán và bài học kinh nghiệm từ 42 dự án thực tế để kiểm soát hiệu quả các công trình giao thông, thủy lợi quy mô dưới 50 tỷ đồng.
  2. Cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng và tài chính: Lãnh đạo Phòng Kinh tế - Hạ tầng, Phòng Tài chính - Kế hoạch và Sở Xây dựng có thêm dữ liệu thực tế để ban hành các chỉ số giá xây dựng và định mức chi phí phù hợp với địa hình miền núi hiểm trở.
  3. Các đơn vị tư vấn khảo sát thiết kế và doanh nghiệp thi công: Đội ngũ kỹ sư, dự toán viên nắm bắt rõ các lỗi sai phổ biến khi lập hồ sơ dự thầu và nghiệm thu khối lượng phát sinh, từ đó giảm thiểu 20% rủi ro tranh chấp hợp đồng.
  4. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý xây dựng: Nguồn tài liệu tham khảo giá trị về nghiên cứu tình huống điển hình (case study) tại địa phương miền núi, cung cấp bức tranh chân thực về quản trị chi phí đầu tư công giai đoạn 2015-2018 định hướng đến 2020.

Câu hỏi thường gặp

Tổng mức đầu tư xây dựng tại Ban Quản lý dự án huyện Yên Châu bao gồm những khoản mục chi phí nào?
Theo quy định tại Điều 4 Nghị định số 32/2015/NĐ-CP, tổng mức đầu tư của dự án gồm 7 khoản mục: chi phí bồi thường, hỗ trợ tái định cư; chi phí xây dựng; chi phí thiết bị; chi phí quản lý dự án; chi phí tư vấn đầu tư xây dựng; chi phí khác và chi phí dự phòng. Trong đó, chi phí xây dựng chiếm tỷ trọng lớn nhất, thường chiếm từ 65% đến 75% cơ cấu tổng mức đầu tư.

Tỷ lệ tạm ứng vốn cho hợp đồng thi công xây lắp được quy định cụ thể như thế nào?
Tỷ lệ tạm ứng hợp đồng thi công xây dựng được xác định theo quy mô gói thầu: tối thiểu 10% đối với hợp đồng có giá trị trên 50 tỷ đồng; 15% đối với hợp đồng từ 10 tỷ đến 50 tỷ đồng; và 20% đối với hợp đồng dưới 10 tỷ đồng. Mức tạm ứng tối đa không vượt quá 50% giá trị hợp đồng và bắt buộc phải thu hồi hết khi giải ngân đạt 80% giá trị hợp đồng.

Nguyên nhân chủ yếu khiến các dự án tại huyện Yên Châu bị phát sinh chi phí trong quá trình thi công là gì?
Hai nguyên nhân lớn nhất gồm: điều kiện địa hình đồi núi phức tạp khiến công tác khảo sát địa chất ban đầu chưa phản ánh hết thực tế, làm phát sinh khối lượng đào đắp từ 10% đến 15%; và công tác đền bù giải phóng mặt bằng kéo dài dẫn đến chi phí vật liệu trượt giá trung bình 12,8% so với thời điểm lập dự toán ban đầu.

Quy trình kiểm soát, thẩm định và phê duyệt thiết kế - dự toán tại đơn vị gồm mấy bước?
Quy trình chuẩn hóa gồm 4 bước liên hoàn: Bước 1 là Thẩm định đề cương, nhiệm vụ khảo sát thiết kế; Bước 2 là Tổ chức khảo sát, thiết kế và lập dự toán xây dựng; Bước 3 là Tổ chức thẩm tra, thẩm định thiết kế và dự toán theo phân cấp; Bước 4 là Trình Giám đốc Ban Quản lý xem xét ban hành quyết định phê duyệt chính thức.

Thời hạn tối đa để hoàn thành công tác quyết toán vốn đầu tư xây dựng là bao lâu?
Chủ đầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ quyết toán trình cấp có thẩm quyền phê duyệt chậm nhất là 6 tháng đối với dự án nhóm C, 9 tháng đối với dự án nhóm B và 12 tháng đối với dự án nhóm A kể từ ngày bàn giao đưa vào khai thác. Sau 6 tháng kể từ khi có quyết định phê duyệt quyết toán, chủ đầu tư phải tất toán công nợ và đóng tài khoản dự án.

Kết luận

  • Hệ thống hóa đầy đủ cơ sở lý luận và khung thể chế pháp lý về quản lý chi phí đầu tư xây dựng theo Luật Xây dựng năm 2014 và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP.
  • Lượng hóa chính xác thực trạng quản lý chi phí tại 42 dự án trên địa bàn huyện Yên Châu giai đoạn 2015-2018, chỉ rõ tỷ lệ điều chỉnh thiết kế dự toán là 38,1%.
  • Nhận diện toàn diện các nhân tố chủ quan và khách quan gây thất thoát, chậm tiến độ và bội chi ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản miền núi.
  • Hoàn thiện hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá về đào tạo nhân sự, chuẩn hóa quy trình kiểm soát 4 bước, chấm thầu minh bạch và ứng dụng biểu đồ đường cong chữ S.
  • Thiết lập lộ trình thực hiện cụ thể cho giai đoạn 2019-2020 nhằm chuyên nghiệp hóa toàn diện bộ máy quản lý và nâng tỷ lệ giải ngân đạt trên 95% kế hoạch.

Để nâng cao hiệu quả đầu tư công và ngăn chặn lãng phí, các chủ đầu tư và ban quản lý dự án hãy chủ động triển khai ngay các giải pháp kiểm soát chi phí thực tế được đúc kết từ công trình nghiên cứu này.