CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN 1.1 Ngân sách nhà nước 1.1 Khái niệm NSNN Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước 2015 nêu rõ khái niệm “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Ngân sách Nhà nước Việt Nam hiện nay bao gồm: Ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Phù hợp với mô hình tổ chức chính quyền Nhà nước ta hiện nay ngân sách địa phương bao gồm: Ngân sách cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 6 (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã).
Nội dung chủ yếu của ngân sách là thu, chi nhưng không phải là các con số, cũng không chỉ là quy mô, sự tăng giảm s ố l ượng ti ền t ệ đ ơn thu ần, mà còn phản ánh chủ trương phân cấp quản lý của Nhà nước, biểu hi ện các quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền, giữa nhà nước và các chủ thể kinh tế khác của nền kinh tế quốc dân trong quá trình phân bổ các nguồn lực của phân phối thu nhập.2 Đặc điểm và vai trò của NSNN * Đặc điểm của NSNN: Một là, việc tạo lập và sử dụng quỹ NSNN luôn gắn với quyền lực của Nhà nước và được Nhà nước tiến hành trên cơ sở luật định. Đặc điểm này thể hiện tính pháp lý tối cao của NSNN. Việc ban hành, sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ một khoản thu, chi nào của NSNN cũng chỉ có một cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước - Quốc hội quyết định. Mặt khác, tính quyền lực của Nhà nước đối với NSNN còn thể hiện ở chỗ Chính phủ không thể thực hiện thu, chi ngân sách một cách tuỳ tiện mà phải dựa trên cơ sở pháp lý đã được xác định trong các văn bản pháp luật do cơ quan quyền lực của Nhà nước ban hành.
Hai là, NSNN luôn gắn chặt với sở hữu Nhà nước, nhằm thực hiện các chức năng của Nhà nước, luôn chứa đựng lợi ích chung, lợi ích công cộng. Như phần trên đã phân tích, hoạt động NSNN được biểu hiện cụ thể bằng các hoạt động thu và chi, trong đó thu NSNN chính là quá trình tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ đặc biệt - quỹ này thuộc sở hữu của Nhà nước; chi NSNN chính là việc sử dụng quỹ này chi tiêu cho những hoạt động của bộ máy quản lý hành chính, quốc phòng, an ninh, chi cho xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, các vấn đề về phúc lợi công cộng, về sự nghiệp xã hội trước mắt và lâu dài. Tất cả những khoản chi nói trên nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Kết 7 quả của các khoản chi nói trên không ngoài mục đích đảm bảo cho một xã hội ổn định, nền kinh tế tăng trưởng bền vững và phúc lợi công cộng được nâng cao.
Do vậy hoạt động của NSNN luôn chứa đựng lợi ích công cộng, lợi ích chung toàn xã hội. Ba là, hoạt động thu, chi NSNN được thực hiện theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Tính chất không hoàn trả trực tiếp của hoạt động thu, chi NSNN được thể hiện trên các khía cạnh: i) Sự chuyển giao thu nhập của xã hội vào quỹ NSNN chủ yếu thông qua hình thức thuế. Đó là hình thức thu - nộp bắt buộc, không mang tính hoàn trả trực tiếp.
Có nghĩa là mức thu nhập mà người nộp chuyển giao cho Nhà nước không hoàn toàn dựa trên mức độ lợi ích mà người nộp thuế thừa hưởng từ những dịch vụ và hàng hoá công cộng do Nhà nước cung cấp. Ngược lại, người nộp thuế cũng không có quyền đòi hỏi Nhà nước cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng trực tiếp cho mình mới nộp thuế cho Nhà nước; và ii) Mọi người dân sẽ nhận được một phần các hàng hoá, dịch vụ công cộng mà Nhà nước đã cung cấp cho cả cộng đồng. Phần giá trị mà người đó được hưởng thụ không nhất thiết tương đồng với khoản đóng góp mà họ đã nộp vào NSNN. Ngoài ba đặc điểm nêu trên, NSNN cũng có những đặc điểm như các quỹ tiền tệ khác (thể hiện tính mục đích và tính vận động thường xuyên).
Tuy nhiên, nét riêng biệt của NSNN với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước là nó được chia thành nhiều quỹ nhỏ, có tác dụng riêng và chỉ sau đó NSNN mới được chi dùng cho những mục đích nhất định đã định trước. * Vai trò của NSNN Nghiên cứu những đặc điểm của NSNN không những cho phép tìm được phương thức và phương pháp quản lý NSNN hiệu quả hơn, mà còn giúp nhận thức đúng và phát huy tốt hơn vai trò của NSNN trong mỗi giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội cụ thể NSNN có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng và đối ngoại của đất nước. Tuy nhiên, vai trò của NSNN bao giờ cũng gắn liền với vai trò của Nhà nước trong từng thời kỳ 8 nhất định. Trong nền kinh tế thị trường, vai trò của NSNN có thể xem xét trên một số mặt sau đây: Thứ nhất, NSNN là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước.
Sự hoạt động của nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có các nguồn tài chính để chi tiêu cho những mục đích xác định. Các nhu cầu chi tiêu của nhà nước được thỏa mãn từ các nguồn thu bằng hình thức thuế và thu ngoài thuế. Đây là vai trò lịch sử của NSNN, được xuất phát từ tính nội tại của phạm trù tài chính mà trong bất kỳ chế độ xã hội và cơ chế kinh tế nào, NSNN đều phải thực hiện và phát huy. Thứ hai, NSNN là công cụ thúc đẩy sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế tăng trưởng ổn định và bền vững.
Thông qua các khoản chi kinh tế và chi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế, phát triển những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường; đẩy mạnh sản xuất các mặt hàng thuộc thế mạnh xuất khẩu., Chính phủ có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những vùng cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế mới cũng như tạo ra môi trường thuận lợi cho sản xuất kinh doanh. Các khoản chi này của NSNN không thu hồi trực tiếp, nhưng hiệu quả của nó lại được tính bằng sự tăng trưởng của GDP, sự phân bố chung hợp lý của nền kinh tế hoặc bằng các chỉ tiêu khác như tạo ra khả năng tăng tốc độ lưu chuyển hàng hoá và dịch vụ. Thông qua thu ngân sách mà chủ yếu là thuế cũng góp phần định hướng phát triển sản xuất. Việc đặt ra các loại thuế với thuế suất ưu đãi, các quy định miễn, giảm thuế.
có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với các doanh nghiệp. Một chính sách thuế có lợi sẽ thu hút được doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư vào nơi cần thiết, ngược lại, một chính sách thuế khắt khe sẽ giảm bớt luồng di chuyển vốn vào nơi cần hạn chế sản xuất, kinh doanh. Thứ ba, NSNN là công cụ để điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và kiểm soát lạm phát. Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cung cầu chi phối đến giá 9 cả thị trường rất mạnh mẽ.
Mọi sự biến động của giá cả trên thị trường đều có nguyên nhân từ sự mất cân đối giữa cung và cầu. Để ổn định giá cả, Chính phủ có thể thông qua công cụ NSNN để tác động vào cung hoặc cầu hàng hoá và dịch vụ trên thị trường. Sự tác động này có thể được thực hiện theo hai hướng thu và chi NSNN. Ngoài ra, NSNN còn đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề bảo đảm an sinh xã hội.2 Phân cấp quản lý NSNN 1.1 Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Điều 4, Luật Ngân sách nhà nước 2015 nêu rõ khái niệm “Phân cấp quản lý ngân sách là việc xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách trong việc quản lý ngân sách nhà nước phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội”.
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định, đều có nhiệm vụ thu, chi mang tính độc lập. Sự phân giao về ngân sách cho các cấp chính quyền làm nảy sinh khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách. Có thể hiểu về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ trung ương tới địa phương trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng ngân sách nhà nước phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước chỉ xảy ra khi ở đó có nhiều cấp ngân sách, phân cấp ngân sách thể hiện mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương 1.2 Nguyên tắc phân cấp ngân sách nhà nước Một là, phân cấp ngân sách phải phù hợp và đồng bộ với phân cấp tổ chức bộ máy hành chính, quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của nhà nước.
Việc tổ chức bộ máy hành chính thường được quy định trong hiến pháp. Do đó để đảm bảo cơ sở pháp lý cho chế độ phân cấp ngân sách phải triệt để tôn 10 trọng những quy phạm, quy định trong hiến pháp có liên quan tới lĩnh vực này. Quá trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn cần phải chú ý đến quan hệ giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. Kết hợp giữa quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ là một trong những nguyên tắc quan trọng trong quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội.