CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH XÃ QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. Khái quát về ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước là phạm trù kinh tế thuộc lĩnh vực tài chính. Hiện tượng ngân sách ra đời và tồn tại từ rất lâu trong lịch sử, trên cơ sở của nền kinh tế hàng hoá và sự hình thành, phát triển của Nhà nước.[14, tr06] Hiện tượng ngân sách Nhà nước tồn tại và phát triển cùng với sự ra đời và phát triển của các kiểu Nhà nước trong lịch sử phát triển xã hội.
Tuy nhiên, thuật ngữ ngân sách Nhà nước chỉ được bắt đầu sử dụng khi các khoản thu chi của Nhà nước được thể chế hoá bằng pháp luật, tức là, có sự xác định, thừa nhận, công khai hoá bằng luật pháp đối với những khoản thu chi của Nhà nước sử dụng ngân sách Nhà nước. Về khái niệm ngân sách Nhà nước (NSNN), có nhiều định nghĩa khác nhau về thuật ngữ này. Quan điểm thứ nhất cho rằng NSNN là bản dự toán thu chi tài chính của Nhà nước trong một khoản thời gian nhất định. Có quan điểm lại cho rằng, NSNN chính là quỹ tiền tệ của Nhà nước [17, tr22].
Thật ra, những định nghĩa về NSNN theo những quan điểm khác nhau đều thể hiện sự khái quát hiện tượng NSNN ở những phương diện khác nhau. Luật Ngân sách Nhà nước của Việt Nam đã được Quốc hội Việt Nam thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước.[25, tr01] Luật NSNN số 83/2015/QH13 ngày 25/06/2015: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để e 8 bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.06] NSNN bao gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách trung ương là ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ương. Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND.
NSNN có tính niên hạn với niên độ hay năm tài khóa thường là một năm. Ở nước ta hiện nay, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. Cũng theo luật NSNN thì năm ngân sách có 02 mốc thời gian chỉnh lý đó là ngân sách xã, phường, thị trấn có thời gian chỉnh lý đến 31/01 năm sau và ngân sách trung ương có thời gian chỉnh lý đến 31/05 năm sau. NSNN được thống nhất quản lý theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm.
Trong đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN. Vai trò của ngân sách Nhà nước Trong nền kinh tế thị trường vai trò của NSNN được thay đổi và trở nên hết sức quan trọng. Trong quản lý vĩ mô nền kinh tế quốc gia NSNN có các vai trò như sau: Vai trò huy động các nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Vai trò này xuất phát từ bản chất kinh tế của NSNN, để đảm bảo cho hoạt động của Nhà nước trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội đòi hỏi phải có những nguồn tài chính nhất định.
Những nguồn tài chính này được hình thành từ các khoản thu thuế và các khoản thu ngoài thuế. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà trong bất kỳ chế độ xã hội nào, cơ chế kinh tế nào NSNN đều phải thực hiện. NSNN là công cụ điều tiết thị trường, bình ổn giá cả và chống lạm phát. NSNN là công cụ định hướng phát triển sản xuất.
Để định hướng và thúc e 9 đẩy tăng trưởng kinh tế Nhà nước sử dụng công cụ thuế và chi ngân sách. Bằng công cụ thuế một mặt tạo nguồn thu cho ngân sách, mặt khác Nhà nước sử dụng thuế với các loại thuế, các mức thuế suất khác nhau sẽ góp phần kích thích sản xuất phát triển và hướng dẫn các nhà đầu tư bỏ vốn đầu tư vào những vùng những lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế theo hướng đã định. Đồng thời, với các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư vào cơ sở hạ tầng, vào các ngành kinh tế mũi nhọn… Nhà nước có thể tạo điều kiện và hướng dẫn các nguồn vốn đầu tư của xã hội vào những vùng, lĩnh vực cần thiết để hình thành cơ cấu kinh tế hợp lý. NSNN là công cụ điều chỉnh thu nhập giữa các tầng lớp dân cư.
Nền kinh tế thị trường với những khuyết tật của nó sẽ dẫn đến sự phân hoá giàu nghèo giữa các tầng lớp dân cư, Nhà nước phải có một chính sách phân phối lại thu nhập hợp lý nhằm giảm bớt khoảng cách chênh lệch về thu nhập trong dân cư. NSNN là công cụ tài chính hữu hiệu được Nhà nước sử dụng để điều tiết thu nhập với các sắc thuế như thuế thu nhập lũy tiến, thuế tiêu thụ đặc biệt… nhằm tạo nguồn thu cho ngân sách và điều tiết một phần thu nhập của tầng lớp dân cư có thu nhập cao. Bên cạnh công cụ thuế, với các khoản chi của NSNN như chi trợ cấp, chi phúc lợi các chương trình phát triển xã hội: phòng chống dịch bệnh, phổ cập giáo dục tiểu học, dân số và kế hoạch hoá gia đình… là nguồn bổ sung thu nhập cho tầng lớp dân cư có thu nhập thấp. Các vai trò trên của NSNN cho thấy tính chất quan trọng của NSNN, với các công cụ của nó có thể quản lý toàn diện và có hiệu quả đối với toàn bộ nền kinh tế.
Phân cấp ngân sách Nhà nước Phân cấp ngân sách Nhà nước là trao cho chính quyền địa phương các cấp nhiệm vụ, quyền hạn nhất định bằng pháp luật về thu, chi ngân sách địa phương. Phân cấp ngân sách Nhà nước là cách thức nhằm tạo cho chính e 10 quyền địa phương được phân cấp có chủ động, hiệu quả hơn trong việc tạo và sử dụng nguồn lực cho các hoạt động được phân cấp (cung cấp dịch vụ, quản lý Nhà nước, làm kinh tế…).[14, tr16] Phân cấp ngân sách Nhà nước được chia làm hai nhiệm vụ: - Thu ngân sách Nhà nước: là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ ngân sách của Nhà nước nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. - Chi ngân sách Nhà nước: là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước. Nói cách khác, chi ngân sách Nhà nước chính là việc cung cấp nguồn lực tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của bộ máy Nhà nước.
Tổng quan về chi ngân sách Nhà nước 1. Khái niệm chi ngân sách Nhà nước Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. [17, tr 05] Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định. Là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng.
Do đó, chi NSNN là những việc cụ thể không chỉ dừng lại trên các định hướng mà phải phân bổ cho từng mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của Nhà nước. Chi NSNN bao gồm: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do chính phủ vay; chi viện trợ của ngân sách trung ương cho các chính phủ và tổ chức ngoài nước, chi cho vay của ngân sách trung ương; chi bổ sung Quỹ dự trữ tài chính; chi bổ sung ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới; chi chuyển nguồn ngân sách từ ngân sách năm trước e 11 sang ngân sách năm sau. Đặc điểm chi ngân sách Nhà nước Dựa trên những khái niệm về chi NSNN đã được đưa ra, có thể thấy chi NSNN mang những đặc điểm sau: Chi NSNN là hoạt động phân phối và sử dụng quỹ NSNN, hoạt động này chỉ có thể thực hiện trên cơ sở quy định pháp luật và dự toán ngân sách do cơ quan quyền lực Nhà nước quyết định. Chi NSNN là một nội dung quan trọng quyết định đến hiệu quả quản lý Nhà nước và bộ máy Nhà nước vì vậy nó phải được thông qua theo nguyên tắc tập thể, tập trung trí tuệ tập thể và một quy trình luật định nghiêm ngặt.[17, tr 66] Chi NSNN gắn với bộ máy Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm đương trong từng thời kỳ.
Chi NSNN là hoạt động được tiến hành bởi các chủ thể quyền lực gồm hai nhóm: nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp phát, thanh toán các khoản chi NSNN. Đó là các cơ quan đại diện cho Nhà nước thực thi quyền hạn có liên quan tới việc xuất quỹ NSNN cho các mục tiêu đã được phê duyệt. Nhóm chủ thể này gồm Bộ Tài chính, Sở Tài chính tỉnh, thành phố, Sở kế hoạch và đầu tư, Kho bạc Nhà nước. Nhóm chủ thể sử dụng NSNN: đây là nhóm chủ thể được hưởng kinh phí từ NSNN để trang trải các chi phí trong quá trình thực hiện hoạt động của mình.
Nhóm chủ thể này rất đa dạng nhưng có thể phân thành ba loại chủ yếu: các cơ quan Nhà nước, kể cả cơ quan hành chính thực hiện khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính, các đơn vị kể cả đơn vị sự nghiệp có thu, các chủ dự án sử dụng kinh phí NSNN. Mục tiêu cơ bản của chi NSNN là đáp ứng nhu cầu về tài chính cho sự hoạt động của bộ máy Nhà nước, bảo đảm cho Nhà nước thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình. Chi NSNN gắn với quyền lực Nhà nước, mang tính chất pháp lý cao. e 12 Nhà nước thông qua hoạt động chi ngân sách đảm bảo hoạt động của mình trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội, an ninh và quốc phòng.