CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1. KHÁI QUÁT VỀ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Khái niệm chi Ngân sách Nhà nước Trong hệ thống tài chính, Ngân sách nhà nước là bộ phận chủ đạo, là điều kiện vật chất quan trọng để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước do hiến pháp quy định, nó còn là công cụ quan trọng của Nhà nước có tác dụng điều tiết vĩ mô nền kinh tế xã hội. NSNN bao gồm những nguồn thu cụ thể, những khoản chi cụ thể và được định hướng các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ – quỹ NSNN và các khoản đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ ấy.
Cũng cần phải thấy rằng, thu chi NSNN hoàn toàn không giống như bất kỳ một hình thức thu chi nào khác. Ở đây thu chi của NN luôn được thực hiện bằng luật pháp do luật định “về thu có các luật thuế và các văn bản khác về chi có các tiêu chuẩn luật định”. Trên cơ sở đó nhằm đạt mục tiêu cân đối giữa thu và chi NSNN. Mặt khác, NSNN còn phản ánh các quan hệ kinh tế giữa một bên là NN một bên là các chủ thể trong xã hội, phát sinh khi NN tham gia phân phối các nguồn tài chính theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu.
Những khoản thu nộp và cấp phát qua quỹ NSNN là các quan hệ được xác định trước, được định lượng và NN sử dụng chúng để điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Từ những phân tích trên, ta có thể xác định được “Ngân sách nhà nước phản ánh các quan hệ kinh tế phát sinh gắn liền với quá trình tạo lập phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ chung của NN khi NN tham gia phân phối các 10 nguồn tài chính quốc gia nhằm thực hiện các chức năng của NN trên cơ sở luật định’’. Trên phương diện pháp lí, NSNN qua các giai đoạn của Luật NSNN thì có định nghĩa khác nhau: + Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 thông qua ngày 16/12/2002 định nghĩa theo Điều 1 như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” + Theo Luật NSNN số 83/2015/QH13 thông qua ngày 25/06/2015 định nghĩa theo Khoản 14, Điều 4 như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.” [11, tr2] NSNN có hai nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN. Ngân sách nhà nước gồm 2 loại đó là: + Ngân sách địa phương: là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp địa phương.
[11, tr2] + Ngân sách trung ương: là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm vụ chi của cấp trung ương. [11, tr2] Chi của ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối, sử dụng quỹ ngân sách Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định cho việc thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước. Thực chất chi ngân sách Nhà nước chính là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho các nhiệm vụ của Nhà nước. 11 Theo tính chất kinh tế, chi ngân sách Nhà nước được chia ra các nội dung sau đây: – Chi thường xuyên: Là nhiệm vụ chi của ngân sách Nhà nước nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh.
[11, tr1] – Chi đầu tư phát triển: Là nhiệm vụ chi của ngân sách Nhà nước, gồm chi đầu tư xây dựng cơ bản và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật. Đặc điểm chi Ngân sách Nhà nước Chi NSNN vừa là nguồn lực để nuôi dưỡng bộ máy NN, vừa là công cụ hữu hiệu để NN quản lý, điều tiết nền kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội nên có những đặc điểm chính sau: - Chi NSNN gắn với bộ máy NN và những nhiệm vụ kinh tế,chính trị, xã hội mà NN đảm đương trong từng thời kỳ. - Chi NSNN gắn với quyền lực NN. - Các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô và mang tính toàn diện của mọi mặt đời sống kinh tế - chính trị - xã hội.
Nghĩa là các khoản chi của NSNN phải được xem xét một cách toàn diện dựa trên cơ sở của việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội đặt ra. - Các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp. - Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, tiền lương, tín dụng, v. Vai trò chi Ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước có vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng và đối ngoại của đất nước.
Vai trò của NSNN luôn gắn liền với vai trò của NN theo từng giai đoạn nhất định. Đối với nền kinh tế thị trường, NSNN đảm nhận vai trò quản lý vĩ mô đối với toàn bộ nền kinh tế, xã hội. Một là, điều tiết nền kinh tế, thúc đẩy phát triển kinh tế: [8, tr8] Ngân sách nhà nước là công cụ định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Trước hết, Chính phủ sẽ hướng hoạt động của các chủ thể trong nền kinh tế đi vào quỹ đạo mà chính phủ đã hoạch định để hình thành cơ cấu kinh tế tối ưu, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển ổn định và bền vững.
Thông qua hoạt động chi Ngân sách, NN sẽ cung cấp kinh phí đầu tư cho cơ sở kết cấu hạ tầng, hình thành các doanh nghiệp thuộc các ngành then chốt trên cơ sở đó tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sự ra đời và phát triển các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế (có thể thấy rõ nhất tầm quan trọng của điện lực, viễn thông, hàng không đến hoạt động kinh doanh của các Doanh nghiệp). Bên cạnh đó, việc cấp vốn hình thành các doanh nghiệp Nhà nước là một trong những biện pháp căn bản để chống độc quyền và giữ cho thị trường khỏi rơi vào tình trạng cạnh tranh không hoàn hảo. Và trong những điều kiện cụ thể, nguồn kinh phí trong ngân sách cũng có thể được sử dụng để hỗ trợ cho sự phát triển của các doanh nghiệp, đảm bảo tính ổn định về cơ cấu hoặc chuẩn bị cho việc chuyển sang cơ cấu mới hợp lý hơn. Thông qua hoạt động thu, bằng việc huy động nguồn tài chính thông qua thuế, NSNN đảm bảo thực hiện vai trò định hướng đầu tư, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh.
13 Hai là, giải quyết các vấn đề xã hội: NSNN đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện công bằng xã hội. NSNN đầu tư thực hiện các chính sách xã hội như chi cho Giáo dục – đào tạo, y tế, kế hoạch hóa gia đình, văn hóa, thể thao, truyền thanh,… Thông qua hình thức thu thuế thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp nhằm điều tiết thu nhập, phân phối lại cho những đối tượng có thu nhập thấp. Thông qua thuế gián thu nhằm hướng dẫn tiêu dùng hợp lý, tiết kiệm. Điều tiết thu nhập giữa các tầng lớp dân cư trong xã hội, trợ giúp trực tiếp dành cho những người có thu nhập thấp hay có hoàn cảnh đặc biệt như chi về trợ cấp xã hội, trợ cấp gián tiếp dưới hình thức trợ giá cho các mặt hàng thiết yếu, các khoản chi phí để thực hiện chính sách dân số, chính sách việc làm, chống mù chữ, hỗ trợ đồng bào bão lụt.
Ba là, góp phần ổn định thị trường chống lạm phát: Nhà nước sẽ sử dụng NSNN như một công cụ để góp phần bình ổn giá cả và kiềm chế lạm phát. Nhà nước chỉ điều tiết những mặt hàng quan trọng, những mặt hàng mang tính chất chiến lược. Cơ chế điều tiết thông qua trợ giá, điều chỉnh thuế suất thuế xuất nhập khẩu, dự trữ quốc gia. Thị trường vốn sức lao động: thông qua phát hành trái phiếu và chi tiêu của chính phủ.
Kiềm chế lạm phát: Cùng với ngân hàng trung ương với chính sách tiền tệ thích hợp NSNN góp phần điều tiết thông qua chính sách thuế và chi tiêu của chính phủ. Bốn là, tăng cường sức mạnh của bộ máy Nhà nước, bảo vệ đất nước và giữ gìn an ninh: NSNN là công cụ tài chính quan trọng nhất để cung ứng nguồn tài chính cho hoạt động của bộ máy nhà nước, đảm bảo sức mạnh chuyên chính của nhà nước, là nguồn duy nhất để phục vụ cho các hoạt động của bộ máy nhà 14 nước đến các cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính Nhà nước đến các cơ quan tư pháp, duy trì trật tự trị an cho xã hội trong từng thời kỳ. Phân loại chi Ngân sách Nhà nước Chi ngân sách nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách nhằm thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước trong từng thời kỳ. Nội dung chi ngân sách rất đa dạng, điều này xuất phát từ vai trò quản lý vĩ mô của nhà nước trong việc phát triển kinh tế - xã hội.
Nó bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.