Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ CƠ SỞ THỰC TIỄN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC 1. Cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên NSNN 1. Một số vấn đề cơ bản về chi thường xuyên NSNN 1. Khái niệm về chi thường xuyên NSNN NSNN ra đời và phát triển là một phạm trù lịch sử kinh tế, gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại, phát triển của nền kinh tế hàng hóa tiền tệ.
NSNN là công cụ tài chính quan trọng của Nhà nước trong việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế. NSNN được đặc trưng bằng sự vận động của các nguồn tài chính gắn liền với quá trình tạo lập, phân phối, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng của Nhà nước trên cơ sở pháp luật đã định. Nó phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể khác trong xã hội phát sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp là chủ yếu. Theo luật NSNN Việt Nam 2002: “Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước”.
[1] Thu NSNN bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm trang trải cho chi phí bộ máy Nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Chi NSNN bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật. 6 Chi NSNN bao gồm chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản Chi thường xuyên NSNN là quá trình phân bổ, sử dụng vốn từ quỹ NSNN để đáp ứng nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên hàng năm thuộc chức năng của Nhà nước về lập pháp, hành pháp, tư pháp và một số dịch vụ công cộng khác mà Nhà nước phải cung ứng Chi thường xuyên NSNN bao gồm: Chi đảm bảo kinh phí cho các hoạt động sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, xã hội, văn hóa thông tin, văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của các cơ quan Nhà nước; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam; các đoàn thể; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; cho các chương trình mục tiêu quốc gia; trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội và các khoản chi thường xuyên khác. Đặc điểm của chi thường xuyên NSNN [17] Thứ nhất, đa số các khoản chi thường xuyên NSNN đều có tính ổn định tương đối.
Tính ổn định của chi thường xuyên NSNN bắt nguồn từ tính ổn định trong các hoạt động của Nhà nước để thực hiện các chức năng vốn có của mình. Những chức năng của Nhà nước về kinh tế, chính trị, xã hội luôn đòi hỏi phải được thực thi dù đất nước đang trong thời kỳ hưng thịnh hay suy thoái. Để đảm bảo cho Nhà nước thực hiện tốt các chức năng đó, tất yếu phải cung cấp nguồn vốn từ NSNN cho bộ máy Nhà nước. Tính ổn định của chi thường xuyên NSNN thể hiện ở sự ổn định trong các nội dung chi qua các năm Ngân sách như chi thanh toán cá nhân, chi hoạt động nghiệp vụ chuyên môn, chi mua sắm, sửa chữa TCSĐ.
Sự ổn định còn thể hiện trong cơ cấu chi thường xuyên NSNN thường không có sự biến động lớn, từ năm này sang năm khác do các khoản chi nhằm đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh thường xuyên hằng năm của bộ máy Nhà nước. Trong cơ cấu tổng chi NSNN, chi thường xuyên NSNN luôn có tỷ trọng cao và ổn định so với các khoản chi khác của NSNN. 7 Thứ hai, đa số các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn và mang tính chất tiêu dùng xã hội. Xét theo cơ cấu chi NSNN ở từng niên độ và mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát thì đa số các khoản chi thường xuyên của NSNN có hiệu lực tác động trong khoảng thời gian ngắn.
Nếu như chi đầu tư phát triển nhằm tạo ra các cơ sở vật chất kỹ thuật cần thiết để thúc đẩy sự phát triển của nền kinh tế trong tương lai, thì chi thường xuyên lại chủ yếu đáp ứng cho các nhu cầu chi để thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước về quản lý kinh tế, quản lý xã hội ngay trong năm Ngân sách hiện tại. Khi nghiên cứu cơ cấu chi NSNN theo mục đích sử dụng cuối cùng của vốn cấp phát, người ta thường phân loại các khoản chi thành hai nhóm: Chi tích luỹ và chi tiêu dùng. Theo tiêu thức này thì đa số các khoản chi thường xuyên được xếp vào chi tiêu dùng cho toàn xã hội. Bởi lẽ, ở trong từng niên độ Ngân sách các khoản chi thường xuyên chủ yếu nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính Nhà nước, về quốc phòng, an ninh, về các hoạt động sự nghiệp, các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức thực hiện.
Kết quả các hoạt động này hầu như không tạo ra của cải vật chất hoặc không gắn trực tiếp với việc tạo ra của cải vật chất cho xã hội ở năm Ngân sách đó. Do vậy, xét về mặt tiêu hao vật chất, chi thường xuyên NSNN được xếp vào loại chi tiêu dùng. Thứ ba, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy và lựa chọn cung ứng các hàng hóa công của Nhà nước. Với tư cách là một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nên tất yếu quá trình phân phối và sử dụng vốn NSNN luôn hướng vào đảm bảo hoạt động cho bộ máy quản lý Nhà nước.
Nếu một khi bộ máy quản lý Nhà nước gọn nhẹ, hoạt động có hiệu quả thì số chi thường xuyên sẽ giảm và ngược lại, nếu bộ máy quản lý Nhà nước cồng kềnh, hoạt động kém hiệu quả thì số chi thường xuyên khi đó rất lớn. Nội dung của chi thường xuyên NSNN Trong công tác quản lý chi người ta có thể lựa chọn một số cách phân loại các hình thức chi để tập hợp vào nội dung chi thường xuyên một cách nhanh và thống nhất. * Nếu xét theo từng lĩnh vực chi thì nội dung chi thường xuyên của NSNN bao gồm: Chi cho các hoạt động sự nghiệp thuộc lĩnh vực y tế ,văn hóa , xã hội. Chi cho các hoạt động sự nghiệp kinh tế của Nhà nước.
Chi cho các hoạt động quản lý Nhà nước. Chi cho quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội. * Nếu xét theo đối tượng sử dụng kinh phí từ chi thường xuyên thì nội dung chi thường xuyên bao gồm: Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp. Các khoản chi về hàng hóa, dịch vụ.
Các khoản chi hỗ trợ và bổ sung. Các khoản chi khác. * Nếu xét theo nội dung kinh tế của các khoản chi thường xuyên thì nội dung chi thường xuyên bao gồm: Các khoản chi cho con người: Như tiền lương, tiền công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, tiền thưởng, các khoản đóng góp theo lương và các khoản thanh toán khác cho cá nhân. Ngoài ra ở một số đơn vị đặc thù là các trường còn có khoản chi về học bổng cho học sinh, sinh viên theo chế độ Nhà nước qui định cũng nằm trong cơ cấu chi thường xuyên.
Các khoản chi về nghiệp vụ chuyên môn: Hoạt động nghiệp vụ chuyên môn trong các cơ quan, đơn vị được đảm bảo bằng nguồn kinh phí thường xuyên của NSNN ở mỗi ngành khác nhau. Chẳng hạn, ở cơ quan công chứng Nhà nước hoạt động nghiệp vụ chuyên môn là xác nhận tính hợp lệ, hợp lý các 9 loại giấy tờ cho mỗi tổ chức cá nhân có nhu cầu, thì ở đơn vị sự nghiệp giáo dục và đào tạo lại là hoạt động giảng dạy, học tập và nghiên cứu khoa học. Xét về nội dung kinh tế, chi nghiệp vụ chuyên môn phải là khoản chi thực sự phục vụ cho hoạt động này chẳng hạn chi phí về nguyên vật liệu, chi phí về thuê mướn chuyên gia, giáo viên để tư vấn hay đào tạo cho đội ngũ nghiên cứu. Một đơn vị được đánh giá là quản lý và sử dụng kinh phí chi thường xuyên có hiệu quả khi tỷ trọng chi nghiệp vụ chuyên môn trong tổng số chi của đơn vị đó luôn được ưu tiên sau khi đã trang trải các nhu cầu chi cho con người theo quy định.
Các khoản chi mua sắm, sửa chữa: Trong quá trình hoạt động, các đơn vị còn được NSNN cấp kinh phí để mua sắm thêm trang thiết bị, phương tiện làm việc hay sửa chữa lớn các tài sản cố định đang trong quá trình sử dụng nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng tài sản đó và phục vụ kịp thời cho nhu cầu hoạt động của đơn vị. Các khoản chi được quy định cụ thể trong mục lục ngân sách. Mức chi mua sắm, sửa chữa phụ thuộc vào tình trạng tài sản của đơn vị thuộc diện được sử dụng vốn NSNN và khả năng nguồn vốn NSNN có thể dành cho nhu cầu chi này. Các khoản chi khác: Đó là các khoản chi chưa được xếp vào 3 nhóm mục chi trên như chi kỷ niệm các ngày lễ lớn, các khoản phí, lệ phí của các đơn vị dự toán, chi hỗ trợ khác, chi tiếp khách và chi khác.
Tất cả đều được xếp vào các mục trong mục lục ngân sách. Việc phân loại theo nội dung kinh tế là tiêu thức được dùng phổ biến nhất trong mỗi khâu của chu trình NSNN. Nó giúp cho công tác kiểm soát chi thường xuyên của NSNN được dễ dàng, thuận lợi và hiệu quả hơn. Hình thức chi trả các khoản chi thường xuyên NSNN Có 2 hình thức chi trả các khoản chi từ NSNN là chi trả theo hình thức rút dự toán từ KBNN và chi trả theo hình thức lệnh chi tiền.