Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN THÀNH PHỐ THUỘC TỈNH VỀ LĨNH VỰC TÀI CHÍNH - NGÂN SÁCH 1. Khái quát chung về Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh 1. Vị trí, chức năng của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh 1. Vị trí của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Thể chế chính trị nước ta là một nước “đơn nhất” các cơ quan trong bộ máy nhà nước được tổ chức như sau: Các cơ quan nhà nước ở Trung ương, gồm có cơ quan lập pháp (Quốc hội), thiết chế Chủ tịch nước, các cơ quan hành chính (Chính phủ, các Bộ, ngang bộ và trực thuộc Chính phủ), các cơ quan tư pháp (Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Toà án nhân dân tối cao) [18,tr-26] Các cơ quan nhà nước ở địa phương căn cứ vào đặc điểm dân cư, địa lý lãnh thổ được tổ chức ở ba cấp: tỉnh, huyện, xã.
Cấp tỉnh gồm: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; cấp huyện gồm: huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; cấp xã gồm: xã, phường, thị trấn. Bộ máy chính quyền nhà nước cấp tỉnh được tổ chức gồm: HĐND, UBND, Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân. Xét theo chiều ngang, chính quyền cấp tỉnh được tổ chức tương tự như các cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND cùng các cơ quan nhà nước ở cấp tỉnh cấu thành hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tư pháp. Xét theo chiều dọc, HĐND tỉnh cùng HĐND cấp huyện, cấp xã tạo thành hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,cùng với Quốc hội tạo thành hệ thống các cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của 8 nhân dân thực hiện quyền quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng của địa phương nói riêng và trong phạm vi toàn quốc.
Theo Hiến pháp năm 2013 tại Điều 113 quy định “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên” [24] Như vậy, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, thì HĐND nói chung và HĐND thành phố thuộc tỉnh nói riêng có hai tính chất pháp lý cơ bản: “là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương” [27, tr.10] và “là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương”. Chức năng của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Chức năng của HĐND được pháp luật quy định là xuất phát từ vị trí, vai trò của HĐND. HĐND thực hiện những nhiệm vụ và sử dụng những quyền hạn theo phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền, đảm bảo sự lãnh lãnh đạo thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy quyền chủ động sáng tạo của địa phương [19] Chức năng quyết định Chức năng cơ bản nhất của HĐND là căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên để ra các quyết định (dưới hình thức ban hành nghị quyết) về những vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND. Chẳng hạn như: các vấn đề của địa phương do luật định, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND [2, tr 18] HĐND thành phố thuộc tỉnh, ngoài thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 26 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương, HĐND thành phố thuộc tỉnh còn có những nhiệm vụ, quyền hạn được quy định tại Điều 54 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương Chức năng giám sát 9 Giám sát là một chức năng quan trọng của HĐND.
Giám sát của HĐND được quy định tại Điều 87 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và cụ thể trong Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015. HĐND thực hiện quyền giám sát của mình tại kỳ họp HĐND và trên cơ sở hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực và các Ban của HĐND các Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND Như vậy vị trí, vai trò và chức năng của HĐND thành phố thuộc tỉnh là rất lớn. Vấn đề đặt ra hiện nay chúng ta phải làm thế nào để HĐND thể hiện và phát huy tốt vị trí, vai trò và chức năng của HĐND trên thực tế; đảm bảo sự phối hợp, hợp tác với nhau giữa các cơ quan 1. Khái niệm, đặc điểm giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh 1.
Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh Giám sát là một trong hai chức năng quan trọng của HĐND thành phố thuộc tỉnh, để nhận thức đúng bản chất, nội dung cũng như hình thức hoạt động giám sát của HĐND thành phố tỉnh, trước hết cần làm rõ khái niệm giám sát. Trong các công trình nghiên cứu một số tài liệu, thuật ngữ “giám sát” được hiểu theo nhiều cách, từ nhiều góc độ khác nhau: - Có nhiều khái niệm về giám sát, cách hiểu chung nhất, theo Từ điển Tếng Việt, giám sát là "theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ" [8, tr. Có quan niệm, giám sát mang tính quyền lực nhà nước “là sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoat động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh" [33, tr. 10 - Có quan niệm cho rằng giám sát “là việc theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không; là chức quan thời xưa trông nom, coi sóc một loại công việc nhất định” - Có ý kiến chỉ coi giám sát là một nhóm hoặc một tổ chức để theo dõi một việc nào đấy Theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, tại khoản 1 Điều 2, khái niệm “giám sát” được giải thích “ Giám sát là việc chủ thể giám sát theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý” [26, tr.
Như vậy, tuy cách diễn đạt và biểu hiện ý nghĩa của từ “giám sát” có khác nhau, nhưng các quan niệm trên đều đề cập đến nội dung cơ bản: giám sát là việc theo dõi, xem xét và kiểm tra một chủ thể nào đó về một việc làm đã thực hiện đúng hoặc chưa đúng những điều đã quy định để từ đó có biện pháp điều chỉnh hoặc xử lý đối với việc làm sai, nhằm đạt được những mục đích hiệu quả xác định từ trước, bảo đảm cho các quyết định thực hiện đúng và đầy đủ. Với quan niệm về giám sát nêu trên, giám sát có những đặc điểm sau: - Giám sát luôn gắn với một chủ thể nhất định, tức là phải trả lời được câu hỏi ai (người hoặc tổ chức nào) có quyền thực hiện việc theo dõi, xem xét, kiểm tra và đưa ra những nhận định, đánh giá về một việc làm nào đó đã được thực hiện đúng hoặc không đúng với những điều đã quy định, quyết định [9] - Giám sát bao giờ cũng cần 2 giai đoạn: giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm tra và giai đoạn đánh giá, đưa ra kết luận. Trong đó giai đoạn thứ nhất làcơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai. Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm cơ sở để thực hiện giai đoạn thứ hai.
Nếu giai đoạn theo dõi, xem xét, kiểm 11 tra làm tốt thì việc đánh giá, kết luận sẽ đúng đắn, chính xác và cuộc giám sát sẽ có chất lượng, hiệu quả và ngược lại. - Giám sát cũng luôn gắn với một đối tượng cụ thể, tức là phải trả lời được câu hỏi giám sát ai? Giám sát việc gì? [ 18]. Đặc điểm cơ bản này cho chúng ta phân biệt giữa giám sát và kiểm tra. Bởi nói tới kiểm tra thì chủ thể hoạt động kiểm tra và đối tượng chịu sự tác động này có thể đồng nhất là một.
Đó là trường hợp chủ thể tự kiểm tra hoạt động của mình, tức là xem xét đánh giá tình trạng tốt xấu của công việc đang làm để từ đó uốn nắn, sửa chữa. Nhưng trong hoạt động giám sát thì không thể có tình trạng tự chủ thể hoạt động quan sát chính hành vi của mình mà phải là hoạt động theo dõi, thẩm tra và xem xét của một chủ thể khác, từ đó đưa ra kết luận và xử lý. Khác với kiểm tra, thanh tra, nội dung hoạt động giám sát bao giờ cũng được báo trước cho đối tượng bị giám sát một thời gian nhất định. Cũng có ý kiến cho rằng, trong cơ chế giám sát có cả việc tự giám sát tức là “sự tự theo dõi, xem xét và kiểm tra chính mình có thực hiện đúng những điều đã quy định không” [18].
Với quan niệm như vậy e rằng không đúng, không phù hợp với bản chất của từ giám sát, bởi bên cạnh khái niệm giám sát còn có khái niệm kiểm tra. - Giám sát phải thể hiện được quan hệ giữa các chủ thể tham gia vào hoạt động giám sát. Nội dung của quan hệ này biểu hiện ở những quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát và đối tượng chịu giám sát. - Giám sát phải được tiến hành trên những căn cứ do pháp luật quy định, điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng bởi vì nếu như thiếu những quy định này thì chủ thể giám sát không có cơ sở để thực hiện quyền giám sát và tiêu chí để đưa ra những nhận định về hoạt động của đối tượng chịu giám sát.
- Giám sát là hoạt động có tính mục đích. Trước hết, mục đích của giám sát là đưa ra được những nhận định chính xác của chủ thể giám sát đối với hoạt động của đối tượng chịu giám sát, từ đó có các biện pháp xử lý đối với những việc làm sai trái nhằm bảo đảm cho những quy định của pháp luật 12 được thực hiện đúng và có hiệu quả.
