Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI 1. Khái niệm, đặc điểm giải quyết khiếu nại 1. Khái niệm khiếu nại, khiếu nại hành chính 1. Khái niệm khiếu nại Khiếu nại là một hình thức cá nhân, tổ chức yêu cầu các cơ quan Nhà nước hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang xem xét khi có căn cứ cho rằng quyết định hay hành vi của những cơ quan, tổ chức này xâm phạm tới quyền, lợi ích hợp pháp của mình.
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân. Điều 30 Hiến pháp 2013 quy định: Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân; Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật; Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác. Việc khiếu nại, tố cáo phải được cơ quan Nhà nước xem xét và giải quyết trong thời hạn pháp luật quy định.
Có nhiều cách định nghĩa về khiếu nại, nhưng theo quy định tại Điều 2, Luật Khiếu nại năm 2011 thì: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng 7 Luan van quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.[32] Mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại, ngay cả khi người đó phạm tội hình sự và có thể bị hạn chế một số quyền khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, việc thực hiện quyền khiếu nại quyết định, hành vi hành chính cũng có những điều kiện nhất định. Chẳng hạn như điều kiện về mối quan hệ nhân quả giữa quyết định, hành vi hành chính với hậu quả xảy ra trên thực tế- tức quyền, lợi ích của người khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại hoặc việc khiếu nại phải thực hiện theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định. Theo quy định của Luật Khiếu nại năm 2011, việc quy định cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại vì trên thực tế các tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước.
Ngoài ra, trong quá trình quản lý nhà nước nhiều khi cơ quan hành chính nhà nước cũng có các quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng tới các cơ quan nhà nước. Tại Luận văn, một số khái niệm sau được hiểu thống nhất với cách giải thích tại Luật Khiếu nại 2011: Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện quyền khiếu nại; Rút khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại của mình; Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân; Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại; Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá 8 Luan van nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại; Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải là người khiếu nại, người bị khiếu nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ; Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại. Khiếu nại hành chính Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra định nghĩa về khiếu nại hành chính như sau: “Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính mà họ cho là hành vi và quyết định đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ. Khái niệm này phản ánh khá đầy đủ bản chất của khiếu nại hành chính, đồng thời phân biệt được khiếu nại hành chính với khiếu nại khác.
Đó là khiếu nại của cá nhân hoặc tổ chức đối với quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của người có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước. Quan niệm này xuất phát từ việc xem xét khái niệm khiếu nại hành chính dưới góc độ là quyền chủ quan của công dân. Vì vậy, theo cách định nghĩa này, các quy định pháp luật về khiếu nại hành chính sẽ hết sức thuận lợi, cởi mở để cá nhân, tổ chức có thể thực hiện quyền khiếu nại hành chính. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật hiện hành, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính không chỉ là các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước.
Vì vậy, khái niệm trên vẫn chưa được coi là khái niệm đầy đủ, phù hợp. Trên thực tế, khiếu nại hành chính là phương thức quan trọng mà thông qua đó công dân yêu cầu các cơ quan nhà nước để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, đồng thời là phương tiện mà nhờ nó các cơ quan nhà nước hoặc cán bộ, công chức trong các cơ quan đó 9 Luan van kiểm tra được tính pháp lý, tính đúng đắn của các quyết định, hành vi mà mình đã thực hiện. Khiếu nại hành chính phải chứa đựng các chứng cứ của việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích được pháp luật quy định. Do vậy, có thể hiểu khiếu nại hành chính là hình thức bảo vệ quyền công dân trước các quyết định hoặc hành vi vi phạm của cơ quan nhà nước.
Khi có một khiếu nại hành chính cũng đồng nghĩa với việc một cơ quan, tổ chức hoặc công dân cho rằng quyền, lợi ích mà pháp luật quy định cho họ đã bị xâm hại hoặc có thể bị xâm hại. Từ khái niệm khiếu nại được nêu trong Luật Khiếu nại năm 2011, thì khiếu nại hành chính được hiểu là: Khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính Nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính Nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Từ khái niệm trên, khiếu nại hành chính có những đặc điểm sau: Biểu hiện của tranh chấp hành chính và cơ sở phát sinh khiếu nại là xung đột lợi ích giữa Nhà nước với cá nhân, tổ chức. Đối tượng của khiếu nại hành chính là quyết định hành chính, hành vi hành chính ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức.
Khiếu nại hành chính được thực hiện theo thủ tục hành chính Mục đích của khiếu nại hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức Tại Luận văn, một số khái niệm sau được hiểu thống nhất với cách giải thích tại Luật Khiếu nại 2011: Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc 10 Luan van người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Khái niệm giải quyết khiếu nại Theo qui định tại khoản 11 Điều 2 Luật Khiếu nại, đã được Quốc hội thông qua ngày 11/11/ 2011 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2012 giải thích từ ngữ qui định về giải quyết khiếu nại “ Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết khiếu nại” [32, tr.
Để giải quyết khiếu nại cần phải có cơ chế ràng buộc lẫn nhau tạo ra phương thức hoạt động phù hợp với qui định pháp luật, những qui định về thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan có chức năng giải quyết các khiếu nại và mỗi quan hệ giữa các cơ quan với nhau trong quá trình giải quyết khiếu nại nhằm mục đích bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức được pháp luật ghi nhận và đảm bảo thực hiện. Theo qui định của pháp luật hiện hành giải quyết khiếu nại được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước, được tiến hành theo những trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Từ thủ tục thụ lý, tiến hành thẩm tra, xác minh, kết luận đến việc ban hành quyết định giải quyết, tổ chức thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại cũng như hình thành cấp giải quyết theo trật tự thứ bậc đều thể hiện rõ nét những đặc điểm của hoạt động của cơ quan nhà nước. 11 Luan van Để giải quyết khiếu nại, thông thường được tổ chức thực hiện thông qua cơ chế hành chính, tư pháp.
Đây là những cơ chế mang tính chất phổ biến ở hầu hết các quốc gia trên thế giới và nó cũng là các cơ chế được ghi nhận và thực hiện ở Việt Nam.