phần mở đầu và các phần sau: Chƣơng 1: Khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính: chƣơng này tập trung phân tích và làm rõ khái niệm khiếu nại, quyền khiếu nại, thẩm quyền giải quyết khiếu nại; từ quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh và Đảng ta về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hệ thống pháp luật về khiếu nại của nƣớc ta từ 1945 đến nay. Chƣơng 2: Thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại ở Hà Nội, một số kiến nghị và giải pháp: chƣơng này nêu nên thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại ở Thành phố Hà Nội trong những năm từ 1999 đến 2004 từ đó tìm ra những nguyên nhân chính của khiếu nại và những yêu cầu đặt ra đối với khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong thời gian tới; đề xuất một số giải pháp và kiến nghị cho thực trạng khiếu nại và giải quyết khiếu nại của Thành phố Hà Nội. 7 z 8 z CHƢƠNG 1 KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1. KHIẾU NẠI VÀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1.1- Quan niệm về khiếu nại Khiếu nại là một hiện tƣợng phát sinh trong đời sống xã hội từ khi loài ngƣời tham gia các hoạt động có ý thức, nhƣ sự phản ứng có tính tự nhiên của con ngƣời trƣớc một quyết định, một hành vi nào đó mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định, hay hành vi đó là không phù hợp, có thể là không hợp lý, không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực trong đời sống cộng đồng, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình.
Do đó, về khiếu nại đƣợc xem xét dƣới nhiều góc độ khác nhau. Trong khoa học thuật ngữ "khiếu nại" đƣợc hiểu theo nhiều nghĩa khác nhau: Theo "Đại từ điển tiếng Việt" thì "khiếu nại" đƣợc hiểu là: "thắc mắc", đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Thắc mắc, đề nghị thực chất cũng là sự phản ứng của ngƣời khiếu nại đối với kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y. Quan niệm này chƣa thật đầy đủ, vì ngƣời ta thắc mắc, đề nghị xem xét lại không chỉ đối với kết luận, quyết định mà còn đối với hành vi của những ngƣời có chức vụ, quyền hạn trong các cơ quan tổ chức, hơn nữa ngƣời ta chỉ thắc mắc khi cho rằng kết luận, hay quyết định đó không đúng, không phù hợp, xâm phạm tới quyền, tự do, lợi ích của mình.
Nhƣ vậy, việc khiếu nại phát sinh một phần tùy thuộc vào ý thức chủ quan của ngƣời khiếu nại. Đặt trong mối quan hệ công dân với nhà nƣớc, Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh năm 1996 cho rằng: "khiếu 9 z nại là một hình thức công dân hƣớng đến các cơ quan nhà nƣớc, hay tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang khi thấy quyết định hay hành vi xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình" [6 , tr. Nếu vậy, có thể có nhiều hình thức mà công dân hƣớng tới nhà nƣớc, hƣớng tới ở đây cũng chính là sự phản ứng trƣớc những quyết định hay hành vi, mà ngƣời hƣớng tới cho rằng quyết định, hay hành vi đó xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình. Quan niệm này cũng chƣa thật đầy đủ, vẫn còn bị hạn chế bởi quan niệm pháp lý về khiếu nại.
Từ triết lý "dùng quyền để bảo vệ quyền" nên Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nhà xuất ban Đại học Quốc gia năm 2000 quan niệm khiếu nại là một trong những phƣơng thức bảo vệ quyền chủ thể thì: "khiếu nại đƣợc sử dụng khi quyền chủ thể của bản thân công dân khiếu nại hoặc của ngƣời do mình bảo hộ bị vi phạm do quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc hoặc nhân viên nhà nƣớc" [5, tr. Ở đây tác giả chỉ rõ khiếu nại là một trong những phƣơng thức bảo vệ quyền chủ thể, từ đó có thể suy ra rằng trong chừng mực nhất định cần phải kích thích tính tích cực trong việc sử dụng quyền khiếu nại nhằm bảo vệ quyền chủ thể và cơ quan có thẩm quyền phải giải quyết khiếu nại để bảo vệ quyền chủ thể của ngƣời khiếu nại, mà theo họ đã bị quyết định hay hành vi trái pháp luật xâm phạm tới, ý nghĩa xã hội của vấn đề thể hiện chính ở đây. Song quan niệm này cũng vẫn còn một số nhà khoa học băn khoăn là chƣa thoát khỏi quan niệm pháp lý chật hẹp. Hơn nữa ngƣời ta khiếu nại không chỉ đối với quyết định hoặc hành vi trái pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của các cơ quan nhà nƣớc hoặc nhân viên nhà nƣớc, mà có thể khiếu nại đối với cả những quyết định, hành vi của 10 z các cơ quan, tổ chức khác của nhà nƣớc, tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế.
Trong pháp luật nƣớc ta cũng có những quan niệm khác nhau về khiếu nại qua các giai đoạn. Luật Khiếu nại, tố cáo do Quốc hội khóa X, kỳ họp thứ tƣ thông qua ngày 02-12-1998, có hiệu lực thi hành từ ngày 01-01-1999 và Luật sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo thông qua ngày 15/6/2004 có hiệu lực từ ngày 01/10/2004 tại khoản 2 Điều 2, quy định: "Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỉ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [9, tr. Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo khoanh lại ở việc quy định những vấn đề liên quan tới những khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nƣớc; phạm vi, đối tƣợng khiếu nại bị giới hạn là "quyết định hành chính, hành vi hành chính". Song, mặc dầu có nhiều quan niệm rộng, hẹp, cách tiếp cận khác nhau, nhƣng các quan niệm trên đều có những điểm chung là: khiếu nại là một hình thức phản ứng tự vệ của công dân, cơ quan, tổ chức trƣớc các quyết định, hành vi của các cơ quan, tổ chức, của ngƣời có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó mà theo họ là xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình.
Đồng thời các quan niệm trên cũng rất khác nhau về phạm vi, khách thể khiếu nại, trong đó quan niệm về khiếu nại trong Luật Khiếu nại, tố cáo là bị giới hạn hẹp nhất, chƣa phù hợp với yêu cầu của đời sống xã hội dân sự, trong điều kiện nhà nƣớc chuyển dần thành tổ chức thực hiện các dịch vụ hành chính phục vụ nhân dân. 11 z Trong thực tế, khiếu nại hết sức đa dạng, phong phú, phức tạp. Có thể phân loại các khiếu nại theo nhiều tiêu chí khác nhau, nhƣ: Nếu căn cứ vào chủ thể khiếu nại, có khiếu nại của cá nhân, khiếu nại của cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế. Nếu căn cứ vào hình thức khiếu nại ta có khiếu nại bằng văn viết và khiếu nại bằng văn nói; Nếu căn cứ vào lĩnh vực của đời sống xã hội ta có khiếu nại trong các lĩnh vực hành chính - chính trị, kinh tế - văn hóa, giáo dục, y tế, xã hội.
Theo thủ tục giải quyết, khiếu nại đƣợc chia thành khiếu nại hành chính và khiếu nại tƣ pháp. Trong đó, khiếu nại hành chính là việc công dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức có thẩm quyền xem xét lại các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ, công chức phát sinh trong quản lý hành chính, mà ngƣời khiếu nại cho rằng quyết định hành chính hay hành vi hành chính đó trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Còn khiếu nại tƣ pháp là việc công dân yêu cầu cơ quan tƣ pháp (Tòa án, Viện kiểm sát, cơ quan điều tra, thi hành án), cán bộ, công chức ngành tƣ pháp có thẩm quyền xem xét lại những quyết định của cơ quan tƣ pháp hoặc hành vi công vụ của thẩm phán, kiểm sát viên, điều tra viên, chấp hành viên tiến hành các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trong các lĩnh vực hình sự, kinh tế, lao động hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hình sự, dân sự, kinh tế, lao động, hành chính [20, tr. 12 z Ngoài ra nếu căn cứ vào tính chất pháp lý của khiếu nại thì đƣợc chia thành hai nhóm lớn: - Khiếu nại có tính pháp lý; - Khiếu nại không có tính pháp lý.
Khiếu nại có tính pháp lý là khiếu nại đƣợc pháp luật điều chỉnh, mà khi đƣợc thực hiện, chúng là sự kiện pháp lý làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại. Khiếu nại loại này có một số đặc điểm cơ bản: - Việc khiếu nại đƣợc pháp luật điều chỉnh, quyền, nghĩa vụ của các bên trong quan hệ khiếu nại đƣợc pháp luật quy định; - Là sự kiện pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật về khiếu nại; - Việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại đƣợc thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định do pháp luật quy định. - Phạm vi khiếu nại bị giới hạn bởi pháp luật; - Việc giải quyết khiếu nại dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật; - Những ngƣời vi phạm pháp luật về khiếu nại tùy theo mức độ, tính chất của vi phạm mà phải chịu những trách nhiệm pháp lý khác nhau. Khiếu nại không mang tính pháp lý là khiếu nại không đƣợc pháp luật điều chỉnh, mà việc thực hiện chúng không làm phát sinh các quan hệ pháp luật về khiếu nại.
Loại khiếu nại này có một số đặc điểm sau: - Việc khiếu nại không đƣợc pháp luật điều chỉnh; - Không phải là sự kiện pháp lý; 13 z - Không làm phát sinh các quan hệ pháp luật; - Việc giải quyết khiếu nại căn cứ vào các quy phạm xã hội khác (của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, đoàn thể quần chúng). Ví dụ, một đảng viên khiếu nại về hình thức kỷ luật đảng thì việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại này đƣợc thực hiện theo Điều lệ Đảng và các quy định của Đảng.