Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG CỦA PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1. Quan niệm về khiếu nại hành chính và giải quyết khiếu nại hành chính 1. Khái niệm, đối tượng và đặc điểm của khiếu nại hành chính Khái niệm khiếu nại hành chính Khiếu nại hành chính (KNHC) là loại hình khiếu nại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, xảy ra trong hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, được giải quyết theo các thủ tục hành chính [36]. Theo Hoàng Ngọc Dũng (2015), khiếu nại hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu CQHCNN, cơ quan khác của nhà nước hay tổ chức sự nghiệp công (với tư cách là chủ thể quản lý) xem xét lại QĐHC, HVHC nào đó của CQHCNN, cơ quan, tổ chức khác của Nhà nước đã xâm phạm tới quyền, lợi ích của mình [16].
Đối tượng của khiếu nại hành chính “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.” (khoản 3, Điều 3, luật Tố tụng hành chính), còn “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể. Như vậy, có thể hiểu rằng đối tượng khiếu nại hành chính là các QĐHC, HVHC của CQHCNN, của người có 7 Luan van thẩm quyền trong CQHCNN hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, khi người khiếu nại có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó trái với pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Đặc điểm của khiếu nại hành chính Trên cơ sở các khái niệm, quan điểm về khiếu nại hành chính, ta có thể đưa ra 08 đặc điểm của khiếu nại hành chính, cụ thể như sau: Thứ nhất, khiếu nại hành chính là một trong các quyền công dân hiến định trong pháp luật Việt Nam; KNHC chỉ phát sinh trong lĩnh vực hoạt động quản lý HCNN, đó là hoạt động chấp hành - điều hành giữa đối tượng quản lý là cá nhân, tổ chức với chủ thể quản lý là CQHCNN hoặc người có thẩm quyền trong CQHCNN. Thứ hai, khiếu nại hành chính xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại, khi họ có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại trực tiếp bởi QĐHC hoặc HVHC.
Thứ ba, khiếu nại hành chính luôn mang trong mình những thông tin về sự vi phạm các quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức hoặc sự vi phạm của cán bộ, công chức đã được pháp luật quy định. Thứ tư, người khiếu nại không thể tự khôi phục được những quyền, lợi ích của mình bị xâm phạm bởi việc làm trái pháp luật của CQNN, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, đơn vị sự nghiệp hoặc bất cứ cá nhân có thẩm quyền nào có gây ra mà họ khiếu nại, trông chờ vào quyết định giải quyết khiếu nại của CQHCNN theo luật định. Thứ năm, giải quyết KNHC phải tuân theo thủ tục hành chính nhất định do các CQHCNN thực hiện; thủ tục giải quyết KNHC đơn giản hơn so với thủ tục tố tụng do các cơ quan tư pháp tiến hành. Thứ sáu, mục đích của KNHC là nhằm khôi phục lại những quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm bởi việc làm trái pháp luật của CQHCNN, của người có thẩm quyền trong CQHCNN gây ra.
8 Luan van Thứ bảy, phạm vi phát sinh KNHC là rất rộng, trong các hoạt động liên quan đến các lĩnh vực QLNN như quản lý, sử dụng đất đai, nhà ở, xây dựng, đăng ký kinh doanh, thuế, hải quan, kỷ luật CB,CC, xử lý vi phạm hành chính. Thứ tám, chủ thể của KNHC rất rộng, bao gồm tất cả những cơ quan, tổ chức, cá nhân có mối quan hệ về quyền, lợi ích với CQHCNN trong hoạt động QLNN (mối quan giữa chấp hành và điều hành). Sự khác nhau giữa khiếu nại hành chính – khiếu nại tư pháp Theo Luật Tố tụng hành chính, “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại quyết định, hành vi trong tố tụng hành chính của cơ quan, người tiến hành tố tụng hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.” (khoản 1, Điều 327) [36]; Bộ luật Tố tụng dân sự quy định “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại quyết định, hành vi trong tố tụng dân sự của cơ quan, người tiến hành tố tụng dân sự khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.” (khoản 1, Điều 499) [36]; còn Bộ luật Tố tụng hình sự nêu rõ “Cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền khiếu nại quyết định, hành vi tố tụng của cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tố tụng khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, có thể hiểu rằng, khiếu nại tư pháp là việc công dân hay tổ chức đề nghị Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát, Tòa án, cơ quan Thi hành án xem xét, sửa chữa một việc làm hoặc thay đổi một quyết định trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án mà họ cho rằng việc làm hoặc quyết định đó là không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ.
Theo đó, đối tượng của khiếu nại tư pháp là quyết định tố tụng, hành vi tố tụng; còn chủ thể tiến hành tố tụng là do các cơ quan Tư pháp tiến hành giải quyết theo quy định của Luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng dân sự, và Luật Tố tụng hành chính. Còn Khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị CQHCNN xem xét, sửa chữa một hành vi hay một QĐHC mà họ cho là hành vi hay quyết định 9 Luan van đó không đúng pháp luật, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Như vậy, khái niệm khiếu nại hành chính dùng để chỉ việc người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với QĐHC, HVHC tại CQHCNN, chọn CQHCNN giải quyết khiếu nại của mình. Như vậy, khiếu nại hành chính là việc cá nhân, tổ chức khiếu nại đối với QĐHC, HVHC tại CQHCNN, chọn CQHCNN giải quyết khiếu nại của mình, và được giải quyết theo thủ tục hành chính về giải quyết khiếu nại được quy định trong Luật khiếu nại và các nghị định hướng dẫn thi hành; còn khiếu nại tư pháp dùng để chỉ người khiếu nại thực hiện quyền khiếu nại của mình đối với bản án, quyết định của cơ quan tư pháp (Toà án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân, Cơ quan điều tra) hoặc hành vi công vụ của kiểm sát viên, thẩm phán, điều tra viên trong các hoạt động điều tra, truy tố, xét xử và được giải quyết bởi các cơ quan tư pháp theo quy định của Luật Tố tụng hình sự, Luật Tố tụng dân sự, Luật Tố tụng hành chính.
Phạm vi khiếu nại tư pháp hẹp hơn khiếu nại hành chính, chỉ giới hạn trong một số loại hoạt động nhất định của cơ quan và người tiến hành tố tụng. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại hành chính Khái niệm giải quyết khiếu nại hành chính Giải quyết khiếu nại hành chính được hiểu là quá trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật về tính hợp pháp và tính hợp lý, từ đó đưa ra các giải pháp xử lý. Đặc điểm giải quyết khiếu nại hành chính Với cách hiểu trên, có thể hiểu giải quyết khiếu nại hành chính ở những đặc điểm như sau: Thứ nhất, cơ sở của giải quyết khiếu nại là khiếu nại hành chính theo quy định của pháp luật. Khiếu nại hành chính là biểu hiện của tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan công quyền khi cá nhân, tổ chức cho rằng quyền và 10 Luan van lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định, hành vi hành chính.
Giải quyết khiếu nại hành chính chỉ được triển khai khi có khiếu nại hành chính. Và giải quyết khiếu nại hành chính cũng là nhiệm vụ, trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm bảo vệ kịp thời quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Mặt khác việc giải quyết khiếu nại hành chính còn bảo đảm cho công dân được tham gia vào giám sát hoạt động quản lý nhà nước, đồng thời cũng giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời sửa chữa những bất hợp lý, sai sót trong quá trình quản lý; từ đó ý thức trách nhiệm của chủ thể quản lý cũng được nâng cao khi có sự giám sát của nhân dân. Thứ hai, đối tượng xem xét khi giải quyết khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý thực hiện quản lý hành chính nhà nước dựa trên trách nhiệm, quyền hạn mà pháp luật quy định nhằm duy trì, bảo vệ và củng cố trật tự quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính hợp pháp là một trong những hoạt động quản lý của chủ thể quản lý vừa là biểu hiện của việc thiết lập trật tự quản lý vừa là biểu hiện duy trì trật tự quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính, hành vi hành chính bất hợp pháp không những không thiết lập, duy trì trật tự quản lý, phá vỡ trật tự quản lý mà còn xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Vì thế khi giải quyết khiếu nại hành chính, đối tượng xem xét chính là các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Kết quả giải quyết khiếu nại chính là việc khẳng định tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.