Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI TRONG LĨNH VỰC GIẢI PHÓNG MẶT BẰNG 1. Khái niệm, đặc điểm của giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực giải phóng mặt bằng 1. Khái niệm về khiếu nại trong lĩnh vực giải phóng mặt bằng Khiếu nại xuất hiện từ khi xã hội có sự phân chia giai cấp và sự ra đời của Nhà nước trong lịch sử. Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là thắc mắc về những việc làm hay quyết định của một người có quyền hạn đối với một người khác.
Trong mọi thời đại, tuy ở mức độ khác nhau, song công dân đều thừa nhận Nhà nước là người có trách nhiệm và khả năng bảo vệ lợi ích hợp pháp của họ trên cơ sở những quy định của pháp luật. Vì vậy khi quyền và lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm hại thì họ phải khiếu nại lên cấp có thẩm quyền xem xét giải quyết. Có thể nói, khiếu nại phát sinh như những sự kiện pháp lý đặc thù trong xã hội do các hành vi vi phạm pháp luật tạo ra. Khiếu nại phát sinh khi quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại bị xâm phạm, người khiếu nại yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại.
Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp năm 2013 quy định tại Điều 30. Sự ghi nhận của Hiến pháp với quyền khiếu nại đã thể hiện được vị trí, vai trò cực kỳ quan trọng của chế định pháp lý này. Thông qua quyền khiếu nại, các cơ quan, tổ chức, cá nhân sẽ bảo vệ và ngăn chặn những quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm tới lợi ích hợp pháp của mình. Xét trên phương diện chính trị pháp lý tại Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức, hoặc 7 cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.
[22] Trong lĩnh vực quản lý nhà nước, khiếu nại gắn liền với thuật ngữ khiếu nại hành chính. Để đảm bảo được tính bao quát có thể hiểu khiếu nại hành chính như sau: “Khiếu nại hành chính là việc đối tượng (cơ quan, tổ chức, cá nhân) chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính yêu cầu hoặc đề nghị cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại các quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc thực hiện khi cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính đó không hợp pháp, hợp lý, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”.12-13] Khiếu nại này xuất phát từ nhận thức chủ quan của người khiếu nại khi họ cho rằng quyền và lợi ích chính đáng của mình bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ có thể kết luận là có sự vi phạm hay không sau khi đã xem xét một cách khách quan và thận trọng nội dung vụ việc cùng những tài liệu, chứng cứ có liên quan. Giải phóng mặt bằng là quá trình tổ chức thực hiện các công việc liên quan đến di dời nhà cửa, cây cối, các công trình xây dựng và một bộ phân dân cư trên một phần đất nhất định được quy hoạch cho việc cải tạo, mở rộng hoặc xây dựng một công trình mới trên đó.
Khiếu nại về giải phóng mặt bằng phát sinh khi người quản lý sử dụng đất đai cho rằng quyền, lợi ích của mình bị xâm phạm do hành vi hành chính 8 hoặc quyết định hành chính của người có thẩm quyền thực hiện trong việc thu hồi đất để phục vụ giải phóng mặt bằng, người sử dụng đất yêu cầu cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bảo vệ hoặc khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp bị vi phạm. Sự phát sinh hay tồn tại của khiếu nại về giải phóng mặt bằng là biểu hiện khách quan trong quản lý hành chính nhà nước. Cho dù khiếu nại về giải phóng mặt bằng của công dân đúng hay sai nhưng khi tiếp nhận đơn thư khiếu nại của họ thì cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện việc giải quyết khiếu nại theo đúng trình tự và thủ tục quy định. Theo quy định tại Khoản 1, Điều 204, Luật Đất đai 2013: Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai.
Tuy pháp luật hiện hành chưa đưa ra khái niệm khiếu nại về giải phóng mặt bằng nhưng qua những phân tích cơ bản về khái niệm khiếu nại, ta có thể hiểu khiếu nại về giải phóng mặt bằng là một trong những khiếu nại thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. Khiếu nại về giải phóng mặt bằng là việc cá nhân, tổ chức có đất, tài sản trên đất bị thu hồi thực hiện giải phóng mặt bằng xây dựng các dự án không đồng ý với quyết định thu hồi đất, phương án bồi thường hỗ trợ thực hiện giải phóng mặt bằng nên đã yêu cầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền giải quyết để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Khiếu nại về giải phóng mặt bằng là một hiện tượng tất yếu xảy ra trong quá trình thu hồi đất thực hiện giải phóng mặt bằng. Đặc biệt khi nhà nước ta chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường, Nhà nước thực hiện chính sách phát triển kinh tế, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu công nghiệp ở các địa phương.
Khi thu hồi đất đai xây dựng cơ sở hạ tầng làm phát sinh các khiếu nại về quyền của người bị thu hồi đất có xu hướng ngày càng tăng cả về số lượng cũng như tính chất phức tạp về mặt nội dung. Việc khiếu nại về bồi 9 thường giải phóng mặt bằng kéo dài với số lượng ngày càng đông người tham gia là vấn đề rất đáng quan tâm, tìm hiểu nguyên nhân nảy sinh để đề ra các biện pháp giải quyết phù hợp nhằm “tháo ngòi nổ” xung đột không để phát sinh trở thành “điểm nóng” gây mất ổn định chính trị, tình hình trật tự an toàn xã hội. Tính phức tạp của khiếu nại về giải phóng mặt bằng đông người, kéo dài không chỉ bắt nguồn từ những xung đột gay gắt về lợi ích kinh tế, từ hệ quả của sự quản lý thiếu hiệu quả của cơ quan công quyền, sự bất hợp lý và thiếu đồng bộ của hệ thống chính sách, pháp luật… mà nguyên nhân còn do ý thức của người bị thu hồi đất, từ việc lợi dụng dân chủ để khiếu nại. Về nguyên nhân phát sinh khiếu nại về giải phóng mặt bằng có rất nhiều nguyên nhân chủ yếu được đưa ra là do cơ chế chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thường xuyên có sự điều chỉnh bổ sung nhưng lại thiếu đồng bộ.
Điểm mấu chốt của những khó khăn trong công tác thu hồi đất vẫn là chính sách chưa giải quyết được sự chênh lệch giữa các phương án bồi thường trong cùng một dự án. Việc tìm ra những nguyên nhân của khiếu nại về giải phóng mặt bằng là rất cần thiết không những giúp Nhà nước xác lập cơ chế giải quyết khiếu nại về giải phóng mặt bằng một cách có hiệu quả mà còn góp phần vào việc bổ sung, hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật về bồi thường giải phóng mặt bằng trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước hiện nay. - Chủ thể của khiếu nại về giải phóng mặt bằng là các tổ chức, công dân, cá nhân và tổ chức nước ngoài (hoặc đại diện hợp pháp của họ) có quyền quản lý sử dụng đất hoặc có tài sản trên đất bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quá trình thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng xây dựng các dự án. Chủ thể của khiếu nại về giải phóng mặt bằng hẹp hơn so với chủ thể của khiếu nại thông thường.
Chủ thể của khiếu nại về giải phóng mặt bằng có thể là cá nhân, tổ 10 chức không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước trong việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng thực hiện các dự án xây dựng đầu tư cơ sở hạ tầng. Khiếu nại về giải phóng mặt bằng có tính chất phức tạp hơn so với khiếu nại thông thường. Tính phức tạp thể hiện ở phạm vi áp dụng của quyết định hành chính hay hành vi hành chính rộng, tác động hay ảnh hưởng trực tiếp đến nhiều chủ thể cùng một lúc. Thông thường, một quyết định thu hồi đất thực hiện dự án có tác động tới một bộ phận dân cư, một khu vực hành chính rộng nên tính phức tạp cao.
Để trở thành chủ thể của khiếu nại về giải phóng mặt bằng thì người khiếu nại (công dân, tổ chức) phải có đầy đủ năng lực hành vi và tư cách pháp nhân. Nếu người khiếu nại chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại. Khi thực hiện quyền khiếu nại thì người đại diện phải có đầy đủ giấy tờ chứng minh với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình. Đối với cơ quan, tổ chức, việc thực hiện quyền khiếu nại thông qua thủ trưởng hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó được quy định trong quyết định thành lập hoặc điều lệ của tổ chức.
- Đối tượng của khiếu nại về giải phóng mặt bằng là quyết định hành chính, hành vi hành chính để thực hiện việc thu hồi đất, xây dựng phương án bồi thường hỗ trợ giải phóng mặt bằng, những quyết định và hành vi phải có tác động trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức quản lý sử dụng đất.