Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ÁP DỤNG PHÁP LUẬT TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1. QUAN NIỆM CHUNG VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ ĐẤT ĐAI 1. Quan niệm về khiếu nại và giải quyết khiếu nại Khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân và là một trong những cách thức để công dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp, tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội. Nếu giải quyết tốt các khiếu nại sẽ góp phần giữ vững an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, tạo môi trường thuận lợi để phát triển kinh tế, xây dựng và phát triển đất nước.
Khái niệm và đặc điểm của khiếu nại - Khái niệm khiếu nại Khiếu nại được sử dụng rộng rãi trong đời sống xã hội, khiếu nại theo gốc tiếng Latinh: "Complant", nghĩa là sự phàn nàn, phản ứng, bất bình của người nào đó về vấn đề có liên quan [34, tr. Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông thì khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại [31, tr. Theo Đại Từ điển tiếng Việt, "khiếu nại (đgt): thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm [39, tr. Trong khoa học pháp lý, thuật ngữ khiếu nại được đề cập đến như là sự phản ứng của các chủ thể trong xã hội đối với quyết định của các cơ quan nhà nước (cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp) hoặc hành vi của cán bộ, công chức, người làm việc trong cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của 17 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Mặc dù có nhiều định nghĩa khác nhau về khiếu nại nhưng nhìn chung, quan niệm về khiếu nại đều được hiểu như vậy. Theo Thuật ngữ pháp lý phổ thông, khiếu nại là việc yêu cầu cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội hoặc người có chức vụ giải quyết việc vi phạm các quyền hoặc lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại hay người khác. Theo Từ điển tiếng Việt, khiếu nại được hiểu là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái pháp luật hay không hợp lý. Những khái niệm trên được tiếp cận rất sát với sự phát triển của hệ thống qui định pháp luật về khiếu nại, vì vậy, nghĩa của thuật ngữ khiếu nại thường hẹp hơn so với những biểu hiện trong thực tế.
Nhìn lại lịch sử lập pháp của Việt Nam, thuật ngữ "khiếu nại" được sử dụng lần đầu tiên trong văn bản chính thức của Nhà nước Việt Nam là kể từ khi có Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/2945 thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều II Sắc lệnh qui định: "Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân. Tinh thần và nội dung của bản Sắc lệnh cho thấy khiếu nại ở đây là chỉ sự khiếu nại của nhân dân đối với chính quyền mà hiện nay chúng ta quan niệm đó chính là khiếu nại đối với hoạt động của bộ máy nhà nước và công chức nhà nước mà trước hết là các CQHCNN. Tại Điều I, Sắc lệnh cũng đã xác định: "Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có ủy nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ" [2].
Như vậy, việc khiếu nại vừa có ý nghĩa bảo vệ quyền lợi của người dân tránh sự vi phạm từ phía cơ quan nhà nước và cán bộ nhà nước vừa tạo ra cơ chế để giám sát hoạt động của chính quyền các cấp. Năm 2000, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước, khái niệm "khiếu nại" được hiểu rộng hơn, theo đó, khiếu nại theo nghĩa chung nhất là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây 18 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng gây ra. Theo quy định tại Điều 2, Khoản 1 của Luật khiếu nại năm 2011: Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [26]. Quy định này gồm các nội dung sau đây: + Về chủ thể khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức, trong đó công dân là chủ thể chính của quyền khiếu nại.
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992 và Luật quốc tịch năm 1998 thì công dân nước Cộng hòa XHCN Việt Nam là người có quốc tịch Việt Nam. Theo tinh thần của pháp luật thì mọi công dân Việt Nam đều có quyền khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của cơ quan, tổ chức mà họ cho là trái pháp luật xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, kể cả những người phạm tội hình sự có thể bị tước một số quyền công dân như quyền tự do đi lại, quyền bầu cử, ứng cử nhưng họ vẫn có quyền khiếu nại (trừ trường hợp bị tước quyền quốc tịch), ví dụ như khiếu nại về hành vi vi phạm của giám thị, của thủ trưởng cơ quan quản lý trại giam. Mặc dù, pháp luật có quy định khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, song để thực hiện thì người khiếu nại và việc khiếu nại phải đảm bảo thỏa mãn những quy định nhất định, hay nói cách khác là phải đảm bảo các điều kiện để khiếu nại. 19 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nghị định số 6 /1999/NĐ-CP ngày 0 -08-1999 tại Điều 2 quy định về điều kiện để khiếu nại được cơ quan nhà nước thụ lý giải quyết.
Thứ nhất, người khiếu nại phải là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại. Thứ hai, người khiếu nại phải có năng lực hành vi đầy đủ theo quy định của Bộ luật dân sự hoặc chưa có năng lực hành vi đầy đủ nhưng theo quy định của pháp luật có quyền khiếu nại. Thứ ba, người khiếu nại phải làm đơn khiếu nại và gửi đến đúng cơ quan cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết trong thời gian quy định. Thứ tư, việc khiếu nại chưa có quyết định giải quyết cuối cùng và chưa được tòa án thụ lý giải quyết.
Đối với công dân là người chưa thành niên, người bị mắc bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện quyền khiếu nại; người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan mà không thể tự mình khiếu nại thì thì có thể ủy quyền cho người khác để thực hiện việc khiếu nại trong phạm vi được ủy quyền. Người khiếu nại phải tuân thủ những điều kiện trên, khi thực hiện quyền khiếu nại còn phải thực hiện theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Khi nói đến chủ thể có quyền khiếu nại, thì các văn bản pháp luật trước đây chỉ đề cập đến công dân, hay cá nhân, pháp nhân. Nhưng trong Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật khiếu nại năm 2011 đã mở rộng chủ thể có quyền khiếu nại, bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ, công chức.
Tại sao lại có việc quy định như vậy, bởi vì trên thực tế không chỉ có công dân chịu sự tác động của quyết định hành chính, hành vi hành chính mà cơ quan, tổ chức; trong nhiều trường hợp cũng là đối tượng của quyết định hành chính, hành vi hành chính, có thể bị thiệt hại do quyết định hành chính, hành vi hành chính gây ra. Về chủ thể là tổ chức có quyền khiếu nại không chỉ được quy định trong Luật khiếu nại, Luật tố cáo mà còn được đề cập trong nhiều văn bản 20 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com pháp luật chuyên ngành như các Luật thuế, Luật đất đai, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, tại Điều 2, Khoản 4 thì cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân. Chỉ những cơ quan, tổ chức nêu trên mới có quyền khiếu nại.
Việc tụ tập đông người khiếu nại, gây sức ép với cơ quan nhà nước có thẩm quyền là việc làm không được pháp luật chấp nhận. Cơ quan, tổ chức khi thực hiện quyền khiếu nại phải thông qua người đại diện hợp pháp của mình là thủ trưởng cơ quan tổ chức đó được xác lập trong quyết định bổ nhiệm, quyết định thành lập cơ quan, tổ chức hoặc trong Điều lệ của tổ chức đó. Chủ thể của khiếu nại quyết định kỷ luật là cán bộ, công chức theo quy định của Luật cán bộ, công chức năm 2008. + Chủ thể khác có quyền khiếu nại.
Ngoài những chủ thể nêu trên, cá nhân, cơ quan, tổ chức nước ngoài đang sinh sống, học tập và làm ăn tại Việt Nam cũng được quyền khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, công chức Việt Nam khi họ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia có quy định khác. Quy định về việc khiếu nại của người nước ngoài là nội dung mới của Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998, tiếp tục được kế thừa ở Luật khiếu nại năm 2011. Quy định này là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn trong điều kiện Việt Nam mở rộng quan hệ hợp tác nhiều mặt với các nước trong khu vực và trên thế giới. Quy định này cũng phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế.