Tổng quan nghiên cứu

Bắc Kạn là một tỉnh miền núi thuộc vùng Đông Bắc với tổng diện tích tự nhiên rộng lớn, địa hình hiểm trở và dân số khoảng 330.100 người phân bố trên 7 huyện, 1 thành phố. Với hơn 23.000 ha đất canh tác lúa có đặc thù phân tán, manh mún, việc phát triển hệ thống hạ tầng nông nghiệp, công trình thủy lợi và đê kè phòng chống thiên tai đóng vai trò then chốt trong phát triển kinh tế địa phương. Tuy nhiên, hoạt động quản lý vốn đầu tư xây dựng công trình tại địa bàn còn bộc lộ nhiều hạn chế nghiêm trọng. Thực tế ghi nhận nhiều dự án trọng điểm bị kéo dài thời gian thi công từ 6 đến 7 năm, gây thất thoát ngân sách lớn. Điển hình như dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Kạn quy mô 500 giường bệnh với tổng mức đầu tư ban đầu 982 tỷ đồng (sau điều chỉnh lên 1.099 tỷ đồng) khởi công từ tháng 8/2010 nhưng chậm bàn giao nhiều năm, dẫn đến sai phạm tài chính phải xử lý thu hồi lên đến 58 tỷ đồng do nghiệm thu thanh toán sai khối lượng và 957 triệu đồng chi sai tiền giải phóng mặt bằng. Bên cạnh đó, dự án Tỉnh lộ 258B khởi công từ năm 2009 cũng rơi vào tình trạng dở dang kéo dài, gây bức xúc trong dư luận xã hội.

Trong bối cảnh đó, nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện công tác quản lý chi phí dự án đầu tư xây dựng trong giai đoạn thực hiện dự án tại Ban quản lý Một số dự án đầu tư thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Bắc Kạn. Mục tiêu của đề tài là làm rõ các nút thắt kỹ thuật từ khâu lập, thẩm tra dự toán, lựa chọn nhà thầu đến nghiệm thu, thanh quyết toán vốn đầu tư công giai đoạn 2011 - 2017. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi thiết lập hệ thống giải pháp giúp khống chế tỷ lệ sai lệch dự toán dưới 2%, kiểm soát phát sinh chi phí ngoài hợp đồng dưới 5% và bảo đảm tiến độ giải ngân 100% kế hoạch vốn được giao hàng năm.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý dự án hiện đại dựa trên chuẩn mực quốc tế với 9 lĩnh vực tri thức cốt lõi, bao gồm: quản lý tích hợp, quản lý phạm vi, quản lý thời gian, quản lý chi phí, quản lý chất lượng, quản lý nhân sự, quản lý thông tin, quản lý rủi ro và quản lý cung ứng. Trong đó, chi phí được xác định là nguồn lực tài chính, vật tư và lao động hao phí để hoàn thành mục tiêu xây dựng công trình. Cơ chế hình thành và kiểm soát chi phí dự án được vận hành xuyên suốt qua 3 giai đoạn: giai đoạn chuẩn bị đầu tư (hình thành tổng mức đầu tư), giai đoạn thực hiện đầu tư (xác lập dự toán công trình, dự toán gói thầu và giá hợp đồng) và giai đoạn kết thúc đưa công trình vào khai thác sử dụng (xác định giá trị quyết toán vốn đầu tư hoàn thành).

Các khái niệm nền tảng được làm rõ bao gồm: Tổng mức đầu tư, Dự toán xây dựng công trình, Suất vốn đầu tư và Chỉ số giá xây dựng. Về mặt pháp lý, luận văn xây dựng khung phân tích dựa trên Luật Xây dựng số 50/2014/QH13, Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13, Luật Đất đai số 45/2013/QH13. Đồng thời, đề tài áp dụng trực tiếp các văn bản quy phạm dưới luật như Nghị định số 32/2015/NĐ-CP về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP về quản lý dự án, Thông tư số 06/2016/TT-BXD hướng dẫn xác định và quản lý chi phí, Thông tư số 05/2016/TT-BXD về đơn giá nhân công, Thông tư số 08/2016/TT-BTC và Thông tư số 09/2016/TT-BTC quy định về thanh toán, quyết toán vốn đầu tư công.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp hài hòa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp từ 100% báo cáo kinh tế kỹ thuật, hồ sơ thiết kế bản vẽ thi công, dự toán và hồ sơ thanh quyết toán của các dự án do Ban quản lý triển khai từ năm 2014 đến năm 2017, tiêu biểu như dự án Nâng cấp cơ sở hạ tầng vùng ngập lũ Nam Cường và dự án Bố trí ổn định dân cư khẩn cấp thôn Nà Tu, xã Cẩm Giàng. Nguồn dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua khảo sát thực địa và phỏng vấn chuyên sâu toàn bộ 11 cán bộ chuyên trách của Ban quản lý cùng 15 chuyên gia thuộc các đơn vị tư vấn giám sát, tư vấn thiết kế và nhà thầu xây lắp trên địa bàn tỉnh.

Phương pháp chọn mẫu toàn bộ (11/11 cán bộ, đạt tỷ lệ tiếp cận 100%) kết hợp chọn mẫu có chủ đích 5 dự án thủy lợi và phòng chống thiên tai trọng điểm được lựa chọn. Lý do áp dụng phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác thực trạng quản lý tại một đơn vị hành chính đặc thù vùng cao, loại trừ các sai lệch do ngoại suy dữ liệu. Phương pháp phân tích dữ liệu chủ đạo gồm phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh định lượng giữa giá trị dự toán duyệt và giá quyết toán thực tế, kết hợp phương pháp tổng hợp phân tích nhân quả. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý thông tin được thực hiện trong khoảng thời gian 10 tháng, kéo dài từ tháng 6/2016 đến tháng 3/2017.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát thực chứng tại Ban quản lý Một số dự án đầu tư thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Bắc Kạn đã chỉ ra 3 phát hiện cốt lõi:

Thứ nhất, tồn tại nhiều sai lệch trong công tác bóc tách khối lượng và lập dự toán xây dựng. Việc áp dụng các định mức công việc chưa phù hợp và tình trạng lạm dụng đơn giá tạm tính đối với các hạng mục thi công phức tạp tại địa hình đồi núi dốc đã khiến giá trị dự toán của một số gói thầu xây lắp tăng từ 5% đến 12% so với chi phí thực tế. Nhiều khối lượng công tác đất đắp và gia cố bờ kè bị tính toán thừa, gây áp lực tăng tổng mức đầu tư ngay từ bước phê duyệt thiết kế bản vẽ thi công.

Thứ hai, bộ máy tổ chức và năng lực nhân sự chuyên môn về quản lý chi phí còn rất mỏng và vận hành theo cơ chế kiêm nhiệm. Toàn bộ Ban chỉ có 11 cán bộ, trong đó 8 người có trình độ đại học (gồm 6 kỹ sư thủy lợi, 1 kỹ sư lâm nghiệp, 1 cử nhân kinh tế), 1 cao đẳng thủy lợi, 1 cao đẳng thủy sản và 1 trung cấp văn thư. Tuy nhiên, chỉ có 2/11 cán bộ (chiếm 18,18%) có chứng chỉ định giá xây dựng và tư vấn đấu thầu, chỉ duy nhất 1 cán bộ đã qua đào tạo lớp lập dự toán chuyên sâu. Cơ cấu nhân sự này bộc lộ sự mất cân đối lớn khi phải cùng lúc quản lý hàng chục gói thầu trên địa bàn 7 huyện vùng sâu vùng xa.

Thứ ba, công tác giải phóng mặt bằng chậm trễ và biến động thị trường gây trượt giá nghiêm trọng. Sự thiếu hụt dữ liệu về chỉ số giá xây dựng địa phương khiến chi phí dự phòng trượt giá không theo kịp thực tế, đẩy chi phí thực tế của các dự án hạ tầng tăng từ 8% đến 15% trong vòng 2 năm thi công. Các số liệu này hoàn toàn có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua Bảng đối chiếu chênh lệch khối lượng dự toán - hoàn công và Biểu đồ cơ cấu trình độ cán bộ quản lý chi phí.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của các hạn chế trên xuất phát từ năng lực hạn chế của các đơn vị tư vấn khảo sát thiết kế tại địa phương, cùng sự phối hợp thiếu đồng bộ giữa các cơ quan ban ngành trong công tác thẩm tra. Bên cạnh đó, độ trễ chính sách pháp luật tạo ra khoảng trống quản lý lớn; ví dụ như việc mất gần 24 tháng kể từ khi Luật Xây dựng năm 2014 được thông qua đến khi Thông tư số 06/2016/TT-BXD ra đời để hướng dẫn chi tiết phương pháp lập dự toán.

Khi so sánh với các bài học kinh nghiệm trên toàn quốc, tình trạng đội vốn tại Bắc Kạn có tính tương đồng cao với nhiều công trình công cộng. Điển hình, tại dự án đường sắt đô thị Thành phố Hồ Chí Minh, 3 tuyến metro bị đội vốn hơn 60.000 tỷ đồng, trong đó 40% nguyên nhân xuất phát từ biến động giá vật tư, nhiên liệu và tiền lương nhân công. Ở quy mô địa phương, bài học từ dự án Bệnh viện Đa khoa Bắc Kạn với sai phạm 58 tỷ đồng do nghiệm thu thanh toán khi chưa thi công hạng mục san nền và chênh lệch 23 tỷ đồng so với giá trúng thầu EPC tại Nhà trung tâm kỹ thuật cao là minh chứng rõ nét cho thấy: nếu công tác giám sát hiện trường và thẩm định hồ sơ nghiệm thu bị buông lỏng, thất thoát ngân sách nhà nước là điều tất yếu xảy ra.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực trạng, 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao được đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý chi phí tại Ban quản lý:

Thứ nhất, tái cơ cấu tổ chức và chuẩn hóa năng lực nguồn nhân lực. Ban quản lý cần cử 100% cán bộ kỹ thuật (nâng từ 2 người hiện tại lên 9 người tham gia trực tiếp điều hành dự án) tham gia các khóa đào tạo chuyên sâu và thi sát hạch để được cấp chứng chỉ hành nghề định giá xây dựng hạng II, hạng III trong thời hạn 12 tháng. Đồng thời, thiết lập vị trí chuyên trách về kiểm soát chi phí độc lập với bộ phận giám sát hiện trường.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình lập, thẩm tra thiết kế và bóc tách dự toán. Chủ đầu tư cần ứng dụng phần mềm dự toán chuyên nghiệp, kiểm soát chặt chẽ các hạng mục áp dụng đơn giá tạm tính và yêu cầu các đơn vị tư vấn cam kết sai số bóc tách khối lượng dưới 2% trước thời điểm quý IV năm 2017. Xây dựng ngân hàng dữ liệu về giá vật tư xây dựng đặc thù tại 7 huyện trong tỉnh để phục vụ thẩm tra nội bộ.

Thứ ba, siết chặt công tác lựa chọn nhà thầu và quản lý hợp đồng xây dựng. Triển khai hình thức đấu thầu rộng rãi qua mạng cho 100% các gói thầu xây lắp có giá trị trên 5 tỷ đồng. Ưu tiên áp dụng hình thức hợp đồng trọn gói cho các công trình thủy lợi có quy mô dưới 20 tỷ đồng nhằm cố định chi phí và phân định rõ trách nhiệm rủi ro trượt giá đối với nhà thầu.

Thứ tư, nâng cao hiệu quả công tác giải phóng mặt bằng và thanh quyết toán công trình. Phối hợp chặt chẽ với chính quyền các huyện để rút ngắn thời gian bàn giao mặt bằng tối thiểu 30 ngày so với quy trình cũ. Thực hiện nghiêm túc quy trình nghiệm thu 3 bên tại hiện trường, bảo đảm 100% hồ sơ quyết toán hoàn thành trong vòng 6 tháng kể từ ngày bàn giao công trình đưa vào sử dụng.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nghiên cứu mang lại giá trị tham chiếu thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm:

Thứ nhất, Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp tỉnh, cấp huyện và Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tại các tỉnh miền núi phía Bắc. Nghiên cứu cung cấp tài liệu tham khảo trực tiếp để chuẩn hóa quy trình quản lý chi phí, kiểm soát thất thoát vốn ngân sách đối với các công trình thủy lợi, hạ tầng ngập lũ trên địa bàn có địa hình phức tạp.

Thứ hai, các đơn vị tư vấn thiết kế, tư vấn thẩm tra và tư vấn giám sát xây dựng. Tài liệu giúp các kỹ sư nhận diện các lỗi sai thường gặp khi bóc tách khối lượng, áp dụng định mức tạm tính và xây dựng hồ sơ mời thầu theo quy định của Luật Đấu thầu năm 2013 và Nghị định số 32/2015/NĐ-CP.

Thứ ba, giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý xây dựng, Kinh tế xây dựng tại các trường đại học chuyên ngành. Đề tài đóng vai trò là một tình huống nghiên cứu thực tế chất lượng về mối quan hệ giữa quản lý kỹ thuật, cơ cấu nhân sự kiêm nhiệm và hiệu quả giải ngân vốn đầu tư công.

Thứ tư, các cơ quan thanh tra, kiểm toán nhà nước và cơ quan quản lý tài chính công. Luận văn cung cấp góc nhìn thực chứng về các kẽ hở trong nghiệm thu, thanh toán khối lượng hoàn công, hỗ trợ đắc lực cho công tác kiểm tra, giám sát tuân thủ pháp luật xây dựng.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến các dự án xây dựng tại Bắc Kạn thường bị đội vốn và chậm tiến độ là gì? Nguyên nhân chủ yếu do địa hình đồi núi hiểm trở làm công tác khảo sát, thiết kế gặp sai số lớn, kết hợp với công tác giải phóng mặt bằng kéo dài. Việc thi công chậm trễ từ 12 đến 24 tháng khiến dự án chịu tác động nặng nề của trượt giá vật liệu và chi phí nhân công, làm tăng tổng mức đầu tư từ 8% đến 15%.

Cơ cấu nhân sự kiêm nhiệm ảnh hưởng như thế nào đến chất lượng quản lý chi phí tại Ban quản lý? Việc chỉ có 11 cán bộ kiêm nhiệm nhưng phải quản lý khối lượng dự án lớn trên 7 huyện tạo ra áp lực công việc quá tải. Đáng chú ý, việc chỉ có 2 cán bộ sở hữu chứng chỉ định giá khiến khâu thẩm tra dự toán, kiểm soát đơn giá tạm tính bị buông lỏng, dẫn đến sai lệch chi phí xây lắp từ 5% đến 12%.

Dự toán công trình có vai trò quyết định như thế nào trong việc phòng chống thất thoát ngân sách? Dự toán xây dựng công trình được duyệt là căn cứ xác lập giá gói thầu và trần chi phí tối đa cho hoạt động xây lắp. Khi dự toán được tính đúng, tính đủ với sai số dưới 2%, chủ đầu tư sẽ loại bỏ được các khối lượng ảo, ngăn chặn tình trạng nhà thầu thanh toán vượt giá trị thực tế thi công tại hiện trường.

Bài học rút ra từ sai phạm 58 tỷ đồng tại dự án Bệnh viện Đa khoa tỉnh Bắc Kạn là gì? Bài học cốt lõi là các cơ quan quản lý phải tuân thủ nghiêm ngặt quy trình nghiệm thu thực tế trước khi thanh toán. Tuyệt đối không ký nghiệm thu hoàn công dựa trên hồ sơ thiết kế khi chưa tổ chức thi công ngoài thực địa, đồng thời phải thẩm định chặt chẽ hồ sơ trúng thầu EPC để tránh phát sinh chênh lệch giá trị lớn.

Lộ trình triển khai các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý chi phí kéo dài bao lâu? Lộ trình đào tạo chuẩn hóa chứng chỉ định giá cho 100% cán bộ kỹ thuật cần được hoàn thành trong 12 tháng. Song song với đó, việc áp dụng công nghệ phần mềm thẩm tra dự toán và quy trình đấu thầu qua mạng cho các gói thầu trên 5 tỷ đồng cần được thiết lập và vận hành ngay trong vòng 6 tháng.

Kết luận

Luận văn đã hoàn thành xuất sắc các mục tiêu nghiên cứu với các đóng góp cốt lõi:

  • Hệ thống hóa cơ sở lý luận và cập nhật khung pháp lý mới nhất về quản lý chi phí đầu tư xây dựng theo Luật Xây dựng năm 2014, Nghị định số 32/2015/NĐ-CP và Thông tư số 06/2016/TT-BXD.
  • Đánh giá khách quan thực trạng quản lý chi phí tại Ban quản lý Một số dự án đầu tư thuộc Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn tỉnh Bắc Kạn, làm rõ nguyên nhân của các tồn tại về bóc tách khối lượng và áp dụng định mức.
  • Nhận diện chính xác điểm nghẽn về nhân lực khi chỉ có 2/11 cán bộ sở hữu chứng chỉ định giá xây dựng, tạo cơ sở thực tiễn để kiện toàn bộ máy tổ chức.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ từ hoàn thiện cơ cấu nhân sự, nâng cao chất lượng lập dự toán, quản lý đấu thầu đến kiểm soát nghiệm thu thanh quyết toán.
  • Cung cấp mô hình quản trị chi phí có tính khả thi cao, dễ dàng chuyển giao cho các Ban quản lý dự án nông nghiệp tại các tỉnh miền núi có điều kiện kinh tế xã hội tương đồng.

Trong giai đoạn 12 tháng tiếp theo, Ban quản lý cần khẩn trương ban hành quy chế kiểm soát nội bộ và chuẩn hóa 100% chứng chỉ chuyên môn cho đội ngũ kỹ sư. Các nhà quản lý dự án, đơn vị tư vấn và nhà thầu xây dựng hãy chủ động áp dụng các giải pháp nêu trên để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách, bảo đảm chất lượng và tiến độ cho mọi công trình hạ tầng nông nghiệp.