Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách cấp xã đóng vai trò nền tảng trong hệ thống tài chính công, bảo đảm nguồn lực vật chất cho hoạt động của chính quyền cơ sở và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội nông thôn. Huyện Tân Yên, tỉnh Bắc Giang có diện tích tự nhiên 206,7 km2 với 24 xã, thị trấn. Trong giai đoạn 2013-2015, tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện đạt bước tăng trưởng ấn tượng, riêng năm 2015 đạt 588,2 tỷ đồng, bằng 130,6% kế hoạch dự toán; trong đó thu trên địa bàn đạt 134,6 tỷ đồng, vượt 47,6% so với dự toán giao. Tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân toàn huyện đạt 12,3%, nâng mức thu nhập bình quân đầu người lên 45 triệu đồng/năm.

Tuy nhiên, công tác quản lý ngân sách xã tại địa bàn vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn mang tính hệ thống. Việc phân cấp quản lý tài chính cơ sở còn nhiều bất cập, quy trình lập dự toán mang nặng tính hình thức, điều hành chi chưa gắn chặt với khả năng khai thác nguồn thu thực tế, và tình trạng thất thu các loại thuế, phí cục bộ vẫn diễn ra phổ biến.

Nghiên cứu được thực hiện nhằm đánh giá toàn diện thực trạng công tác lập dự toán, chấp hành và quyết toán ngân sách xã trên địa bàn huyện Tân Yên giai đoạn 2013-2015, nhận diện các yếu tố tác động và xây dựng khung giải pháp tăng cường hiệu quả quản lý ngân sách xã giai đoạn 2016-2020. Kết quả nghiên cứu góp phần hoàn thiện cơ chế điều hành tài khóa cơ sở, bảo đảm cân đối thu chi bền vững và phục vụ đắc lực cho chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết phân cấp tài chính công và lý thuyết quản trị chi tiêu công hiện đại. Phân cấp ngân sách phản ánh sự phân chia quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trong việc huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tiền tệ nhà nước nhằm tối ưu hóa phúc lợi xã hội. Chu trình quản lý ngân sách xã là một thể thống nhất bao gồm bốn giai đoạn kế tiếp nhau: lập dự toán ngân sách, chấp hành dự toán, hạch toán kế toán - quyết toán và kiểm tra, thanh tra, giám sát tài chính.

Bốn khái niệm then chốt được vận dụng xuyên suốt đề tài gồm:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong một năm nhằm bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền.
  • Ngân sách xã: Cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống ngân sách nhà nước, là quỹ tiền tệ tập trung phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa chính quyền xã với các chủ thể xã hội theo phân cấp quản lý.
  • Quản lý ngân sách xã: Hệ thống các biện pháp, công cụ và quy trình do chính quyền các cấp thực hiện nhằm tác động có tổ chức vào các hoạt động thu, chi ngân sách cơ sở theo đúng quy định pháp luật.
  • Cân đối ngân sách địa phương: Sự tương thích và bảo đảm giữa tổng các nguồn thu hợp pháp với tổng nhu cầu chi tiêu phục vụ nhiệm vụ chính trị, quản lý hành chính và kiến thiết kinh tế - xã hội tại địa bàn.

Cơ sở pháp lý thực thi bao gồm Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, Nghị định số 60/2003/NĐ-CP, Thông tư số 60/2003/TT-BTC của Bộ Tài chính về quản lý ngân sách xã và Quyết định số 94/2005/QĐ-BTC quy định chế độ kế toán ngân sách và tài chính xã.

Phương pháp nghiên cứu

Để bảo đảm tính khách quan và khoa học, đề tài sử dụng phương pháp chọn mẫu đại diện kết hợp phỏng vấn sâu trực tiếp. Cỡ mẫu điều tra gồm 50 đối tượng có thẩm quyền và liên quan trực tiếp đến công tác quản lý tài chính cơ sở tại huyện Tân Yên:

  • 3 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện.
  • 3 cán bộ Kho bạc Nhà nước huyện.
  • 2 cán bộ Chi cục Thuế huyện.
  • 15 Chủ tịch Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn đại diện cho các tiểu vùng kinh tế.
  • 15 công chức Tài chính - Kế toán xã, thị trấn.
  • 7 đại diện người dân địa phương.
  • 5 cán bộ các ban, ngành, đoàn thể trực thuộc cấp xã.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ báo cáo dự toán, báo cáo quyết toán ngân sách thường niên, quyết định giao chỉ tiêu kinh tế - xã hội của 24 xã, thị trấn và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn 2013-2015.

Các phương pháp phân tích số liệu bao gồm:

  • Phương pháp thống kê mô tả: Hệ thống hóa chuỗi số liệu thu, chi qua các năm để mô tả biến động nguồn lực.
  • Phương pháp so sánh: Đối chiếu tỷ lệ hoàn thành dự toán so với thực tế và phân tích cơ cấu các khoản mục tài chính.
  • Phương pháp cân đối thu - chi: Đánh giá mức độ tự chủ tài khóa và sự phụ thuộc vào trợ cấp cấp trên.

Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là nhằm bảo đảm tính bao quát từ cấp cơ quan định hướng, kiểm soát chuyên môn đến các đơn vị trực tiếp thực thi dự toán tại cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2013-2015 tại huyện Tân Yên cho thấy bức tranh tài chính cấp xã đạt nhiều kết quả tích cực song vẫn tiềm ẩn nhiều mất cân đối cục bộ:

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách nhà nước tăng trưởng mạnh nhưng nguồn thu thiếu tính ổn định lâu dài. Năm 2015, thu tại xã đạt 180% kế hoạch dự toán, thu tiền thuê đất đạt 443,33% kế hoạch và thuế sử dụng đất phi nông nghiệp đạt 116,48%. Tuy nhiên, tỷ trọng lớn của nguồn thu tăng thêm đến từ việc đấu giá quyền sử dụng đất (đạt 173% kế hoạch), trong khi các khoản thu ổn định từ hoạt động sản xuất kinh doanh, thương mại dịch vụ chỉ đóng góp tỷ trọng nhỏ.

Thứ hai, công tác chi ngân sách có xu hướng mở rộng nhanh chóng và vượt định mức giao đầu năm. Tổng chi ngân sách huyện năm 2015 đạt 566,1 tỷ đồng, bằng 129,8% dự toán, trong đó chi đầu tư phát triển đạt 112,9 tỷ đồng. Phong trào xây dựng nông thôn mới đã huy động nguồn lực xã hội hóa rất lớn, thể hiện qua việc làm mới 52 km đường bê tông xi măng với tổng vốn đóng góp từ nhân dân trên 35 tỷ đồng. Dù vậy, tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và nợ chi thường xuyên vẫn xuất hiện tại một số xã khó khăn.

Thứ ba, quy trình lập dự toán và chấp hành ngân sách còn mang tính thụ động. Qua khảo sát 50 phiếu điều tra, có tới 100% cán bộ tài chính xã thừa nhận dự toán thu, chi hàng năm lập chưa sát với thực tế phát sinh, nhiều đơn vị xây dựng nhu cầu chi vượt xa nguồn thu tự cân đối. Dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh, bổ sung dự toán từ ngân sách huyện nhiều lần trong năm tài chính.

Thứ tư, chất lượng nguồn nhân lực có chuyển biến nhưng tính ổn định chưa cao. 100% công chức kế toán xã đạt trình độ từ trung cấp chuyên nghiệp trở lên, trong đó tỷ lệ có trình độ đại học ngày càng tăng. Tuy nhiên, tình trạng biến động, luân chuyển cán bộ sau các kỳ bầu cử Hội đồng nhân dân khiến hoạt động quản trị tài chính cơ sở gặp nhiều xáo trộn.

Thảo luận kết quả

Khi xem xét cơ cấu chuyển dịch kinh tế giai đoạn 2013-2015, số liệu có thể được mô tả trực quan qua biểu đồ cơ cấu: tỷ trọng ngành nông, lâm nghiệp và thủy sản giảm đều từ 46,5% năm 2013 xuống 39,3% năm 2015; ngược lại công nghiệp - xây dựng tăng từ 36,8% lên 38,9% và thương mại - dịch vụ tăng mạnh từ 16,6% năm 2014 lên 21,8% năm 2015. Sự dịch chuyển này mở ra dư địa thuế ngoài quốc doanh và phí dịch vụ rất lớn, nhưng bộ máy thu ngân sách xã chưa khai thác triệt để do thiếu công cụ quản lý đối với các hộ kinh doanh cá thể.

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ tâm lý ỷ lại vào trợ cấp cân đối từ ngân sách cấp trên, công tác kiểm tra giám sát tài chính của Hội đồng nhân dân xã còn hình thức và việc chấp hành chế độ báo cáo quyết toán theo Quyết định 94/2005/QĐ-BTC chưa thực sự nghiêm túc. Kết quả này hoàn toàn tương đồng với các công trình nghiên cứu quản lý tài chính công tại huyện Yên Thế (Bắc Giang) hay huyện Yên Khánh (Ninh Bình), khẳng định tính chất phổ quát của các rào cản quản lý ngân sách cấp xã ở các vùng thuần nông miền núi phía Bắc.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Tân Yên giai đoạn 2016-2020 gồm 4 nhóm hành động cụ thể:

  1. Hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi: Ủy ban nhân dân huyện Tân Yên phối hợp với Sở Tài chính tham mưu Hội đồng nhân dân tỉnh điều chỉnh tăng tỷ lệ điều tiết các khoản thu phân chia cho ngân sách xã, đặc biệt là lệ phí trước bạ nhà đất và thuế môn bài lên mức tối đa 100%. Mục tiêu nâng tỷ lệ tự cân đối thu chi thường xuyên tại 100% các xã loại 1 và loại 2 trước năm 2020, giảm dần số xã nhận trợ cấp bổ sung từ huyện.
  2. Nâng cao chất lượng lập dự toán và kiểm soát chấp hành thu - chi: Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Chi cục Thuế và 24 xã, thị trấn triển khai đề án chống thất thu thuế, rà soát lại quỹ đất công ích và hộ kinh doanh cá thể ngay từ quý 1 hàng năm. Thiết lập sai số dự toán ngân sách xã dưới 10% so với số quyết toán thực tế.
  3. Thắt chặt kỷ luật tài chính và công khai ngân sách: Ủy ban nhân dân các xã phải thực hiện nghiêm túc việc công khai dự toán và quyết toán ngân sách chậm nhất sau 30 ngày kể từ khi được phê duyệt theo đúng Thông tư 60/2003/TT-BTC. Tăng cường hoạt động giám sát của Ban Thanh tra nhân dân và Kho bạc Nhà nước trong việc từ chối thanh toán các khoản chi ngoài định mức, giải quyết triệt để tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản trước năm 2018.
  4. Đào tạo, chuẩn hóa và duy trì sự ổn định của đội ngũ cán bộ tài chính: Phòng Nội vụ huyện Tân Yên chủ trì tổ chức các khóa bồi dưỡng chuyên sâu về phần mềm kế toán xã và Luật Ngân sách nhà nước cho 100% Chủ tịch UBND xã và công chức kế toán trước năm 2018. Hạn chế tối đa việc điều chuyển vị trí kế toán theo nhiệm kỳ chính trị để bảo đảm tính liên tục của công tác tài chính.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật ứng dụng cao, phục vụ thiết thực cho các nhóm đối tượng sau:

  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và công chức Tài chính - Kế toán cấp xã: Cung cấp tài liệu cẩm nang thực hành để xây dựng quy trình lập dự toán sát thực tế, quản lý quỹ đất công ích và tuân thủ chế độ quyết toán theo quy định nhà nước.
  • Cơ quan quản lý tài chính cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước): Tham khảo làm căn cứ điều chỉnh quy chế phân cấp nguồn thu, xây dựng số kiểm tra dự toán hàng năm và hoàn thiện quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc.
  • Giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công: Sử dụng làm tài liệu tham khảo nghiên cứu tình huống thực tiễn điển hình về kinh tế tài chính vi mô tại vùng nông thôn miền núi.
  • Đại biểu Hội đồng nhân dân và Ban Thanh tra nhân dân cấp cơ sở: Cung cấp phương pháp luận và tiêu chí giám sát thu chi ngân sách, nâng cao hiệu lực thẩm tra báo cáo tài chính xã tại các kỳ họp thường niên.

Câu hỏi thường gặp

1. Nguồn thu ngân sách xã theo quy định hiện hành bao gồm những nhóm nào? Theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và Thông tư 60/2003/TT-BTC, ngân sách xã gồm 3 nguồn: các khoản thu xã hưởng 100% (phí, lệ phí, thu từ quỹ đất công ích, hoa lợi công sản); các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm với ngân sách cấp trên (thuế nhà đất, thuế môn bài, thuế chuyển quyền sử dụng đất với tỷ lệ hưởng tối thiểu 70%); và các khoản thu bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp huyện.

2. Nguyên nhân cốt lõi khiến việc lập dự toán ngân sách xã tại Tân Yên còn mang tính hình thức là gì? Khảo sát thực tế 15 xã cho thấy nguyên nhân chủ yếu do cán bộ chuyên môn lập dự toán dựa trên thói quen nâng số liệu chi để xin trợ cấp từ huyện, chưa căn cứ chặt chẽ vào số kiểm tra và thực tế thu phát sinh. Sự biến động về chính sách phân bổ ngân sách và năng lực dự báo kinh tế của công chức kế toán xã còn hạn chế cũng gây sai lệch lớn.

3. Khoản thu từ đất đai đóng góp vai trò như thế nào trong cơ cấu ngân sách huyện Tân Yên? Thu tiền sử dụng đất và thuê đất là nguồn lực đột biến lớn nhất tại địa phương. Năm 2015, thu thuê đất đạt 443,33% và thu tiền sử dụng đất đạt 173% kế hoạch, tạo nguồn kinh phí 112,9 tỷ đồng cho chi đầu tư phát triển hạ tầng. Tuy nhiên, đây là nguồn thu không ổn định và suy giảm mạnh khi thị trường bất động sản trầm lắng.

4. Vì sao cần duy trì sự ổn định của đội ngũ công chức kế toán ngân sách cấp xã? Mặc dù 100% cán bộ kế toán xã tại Tân Yên có trình độ chuyên môn đạt chuẩn, việc thay đổi vị trí kế toán sau mỗi kỳ đại hội hoặc bầu cử Hội đồng nhân dân gây đứt gãy việc theo dõi số liệu sổ sách, chậm trễ đối chiếu số dư với Kho bạc Nhà nước và giảm tính chịu trách nhiệm trong quyết toán niên độ ngân sách.

5. Thời hạn bắt buộc thực hiện công khai tài chính ngân sách cấp xã là bao lâu? Theo quy chế công khai tài chính hiện hành, chậm nhất trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giao dự toán hoặc phê duyệt quyết toán từ Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, Ủy ban nhân dân xã bắt buộc phải công bố công khai trong nội bộ và niêm yết công khai toàn bộ biểu mẫu số liệu tại trụ sở xã.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện thực trạng quản lý ngân sách tại 24 xã, thị trấn huyện Tân Yên giai đoạn 2013-2015, phản ánh quy mô tổng thu ngân sách năm 2015 đạt 588,2 tỷ đồng (vượt 30,6% dự toán).
  • Chỉ rõ những nút thắt trong công tác lập dự toán thiếu chính xác, chi ngân sách phụ thuộc lớn vào nguồn thu đất đai và tình trạng điều chỉnh dự toán nhiều lần trong năm tài chính.
  • Hệ thống hóa các yếu tố tác động từ cơ chế phân cấp nguồn thu, ý thức chấp hành kỷ luật tài chính đến năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ công quyền cơ sở.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính hành động cao, tập trung vào hoàn thiện phân cấp, nâng cao chất lượng dự toán, siết chặt quyết toán và chuẩn hóa nhân lực với mốc thời gian hoàn thành trước năm 2020.
  • Đóng góp nguồn dữ liệu định lượng tin cậy từ 50 phiếu điều tra thực địa và chuỗi số liệu tài chính công, tạo khung tham chiếu giá trị cho công tác quản trị tài chính cơ sở.

Ủy ban nhân dân các xã và phòng ban chuyên môn huyện Tân Yên cần khẩn trương áp dụng đồng bộ các nhóm giải pháp trên ngay từ chu kỳ lập ngân sách tiếp theo nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực công, phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế bền vững.