Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về quản lý ngân sách Nhà nước 1. Khái quát về ngân sách nhà nước NSNN là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của NSNN gắn liền với sự xuất hiện và phát triển kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất của cộng đồng và nhà nước.
Nói cách khác, sự ra đời của nhà nước, sự tồn tại của kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước. Trong giai đoạn nền kinh tế nước ta là nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung bao cấp, NSNN ta được tổ chức thành hai cấp đó là: Cấp NSTW và cấp Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Việc phân cấp đó là phù hợp với lịch sử và đảm bảo nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền trong việc huy động tối đa các nguồn lực tài chính. Đến kỳ họp thứ 8, Quốc hội khoá IX khẳng định huyện là một cấp chính quyền có ngân sách, NS cấp huyện là một bộ phận hợp thành Ngân sách địa phương thuộc hệ thống NSNN còn hoạt động thu chi tài chính ở xã vẫn chưa được tổng hợp vào hệ thống NSNN.
Sau đó đến năm 1996, Quốc hội tiếp tục khẳng định xã là một cấp ngân sách và ngân sách cấp xã cùng với ngân sách cấp huyện, tỉnh hợp thành ngân sách địa phương thuộc hệ thống NSNN và mang đầy đủ bản chất của NSNN. Bên cạnh đó, NS cấp xã cũng đã thể hiện được bản chất chính trị của Nhà nước thông qua việc thực hiện đúng đắn, hiệu quả, năng động các chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước, góp phần điều chỉnh phù hợp với bản chất Nhà nước Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Đó là Nhà nước của dân, do dân và vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng cộng sản Việt Nam. Hệ thống NSNN Việt Nam gồm: NSTW và NSĐP.
NSĐP bao gồm NS cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là ngân sách cấp tỉnh), NS 4 cấp huyện, quận, thị xã thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách cấp huyện) và ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là NS cấp xã) với cơ cấu này phù hợp với mô hình tổ chức các cấp chính quyền nhà nước ta hiện nay. NSNN NSTW NSĐP NS cấp tỉnh NS huyện NS cấp huyện NS cấp xã Hình 1.1: Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam hiện nay Trong đó: NSTW giữ vai trò chủ đạo, chi phối trong hệ thống NSNN, NSTW thực hiện các nhiệm vụ quan trọng có tính chất điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế, đảm bảo chi cho an ninh, quốc phòng và các chương trình mục tiêu Quốc gia, phát triển toàn diện nền kinh tế xã hội, và thực hiện chức năng hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới. NS cấp tỉnh có nhiệm vụ chỉ đạo, khai thác các nguồn thu tại chỗ theo phân cấp, đồng thời phân bổ các khoản chi, chú trọng đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng, phát triển KT-XH trên phạm vi quản lý, ngoài ra còn thực hiện nhiệm vụ hỗ trợ cho ngân sách cấp dưới. NS cấp huyện là cấp ngân sách trung gian có nhiệm vụ thu, chi theo luật ngân sách, đồng thời thực hiện quản lý, cấp phát theo chức năng nhiệm vụ được phân cấp.
5 NS cấp xã vừa là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN vừa là đơn vị dự toán đặc biệt, nó đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền nhà nước cơ sở. Ngân sách cấp xã 1. Khái niệm về ngân sách cấp xã Nước ta cũng như một số nước trên thế giới, từ xa xưa ở cấp xã đều có ngân quỹ (bây giờ gọi là NS cấp xã). Tuy sự hình thành và nhận thức về NS cấp xã mỗi thời kỳ là khác nhau nhưng đều coi NS cấp xã là một bộ phận của hệ thống tài chính quốc gia.
Trong hệ thống chính quyền hiện nay của nước ta gồm 4 cấp, chính quyền cấp xã, phường, thị trấn là cấp cuối cùng thường được gọi là cấp chính quyền cơ sở hoặc gọi là cấp xã. Cấp chính quyền này là cấp trực tiếp triển khai thực hiện các chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật Nhà nước giữa nhân dân với Đảng, Nhà nước. Theo Luật tổ chức HĐND, UBND các cấp thì HĐND, UBND cấp xã có các nhiệm vụ cụ thể thuộc các lĩnh vực: kinh tế; văn hoá, giáo dục, xã hội và đời sống; quốc phòng, an ninh trật tự, an toàn xã hội; thi hành pháp luật; kế hoạch, ngân sách, tài chính; nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi; tiểu thủ công nghiệp; giao thông; thương mại dịch vụ; thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo. Để thực hiện đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ đó, chính quyền cấp xã phải có phương tiện tài chính đủ mạnh.
Luật NSNN đã quy định cụ thể các khoản thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp xã, phường, thị trấn. Xét về hình thức biểu hiện bên ngoài: Quá trình vận động của quỹ NS cấp xã cũng được nhìn nhận trên hai giác độ: quá trình huy động nguồn thu và quá trình phân phối, sử dụng NS cấp xã (thường gọi tắt là chi). Hay NS cấp xã là toàn bộ các khoản thu, chi trong dự toán đã được HĐND xã quyết nghị và được thực hiện trong một năm nhằm đảm bảo bảo nguồn tài chính cho chính quyền Nhà nước cấp xã trong quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về chính trị, kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn. 6 Xét về bản chất: NS cấp xã là hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác, phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý.
Đặc điểm của ngân sách cấp xã Ngân sách cấp xã là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN, đã được Luật NSNN quy định, nó có đầy đủ những đặc điểm chung của NSNN, ngoài ra còn có đặc điểm riêng tạo nên sự khác biệt căn bản với các cấp ngân sách. a/ Đặc điểm chung - Ngân sách cấp xã được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi theo quy định của pháp luật, đồng thời luôn chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước. - Ngân sách cấp xã được quản lý và điều hành theo dự toán, theo chế độ, định mức, tiêu chuẩn do cơ quan có thẩm quyền quy định. - Phần lớn các khoản thu, chi ngân sách cấp xã được thực hiện theo hình thức phân phối lại và không hoàn trả trực tiếp.
b/ Đặc điểm riêng NS cấp xã vừa là một cấp trong hệ thống NSNN, lại vừa như một đơn vị dự toán NS. NS cấp xã đóng vai một cấp NS vì nó cũng được phân cấp quản lý nguồn thu và thực hiện các nhiệm vụ chi như một cấp NS thực thụ, đóng vai như một đơn vị dự toán NS, bởi xã cũng phải chi trả thanh toán cho các đầu vào để đảm bảo hoạt động của chính quyền nhà nước cấp xã về quản lý kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh; nhưng các khoản này cũng đều do chính chủ tài khoản NS cấp xã ký lệnh chuẩn chi. Chính yếu tố “lưỡng tính” này của NS cấp xã lại tạo nên những trở ngại không nhỏ cho quá trình quản lý NS cấp xã ở nước ta thời gian qua. Vị trí, vai trò của NS cấp xã a/ Vị trí Trong hệ thống NSNN thì NS cấp xã là cấp ngân sách cuối cùng hay còn gọi là cấp ngân sách cơ sở, ngân sách cấp xã là nơi thể hiện tất các các quan hệ 7 về tài chính, ngân sách của Nhà nước với người dân và các tổ chức trong phạm vi điều chỉnh, quản lý.
NS cấp xã luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, điều đó được thể hiện: - Chính quyền cấp xã là nơi giải quyết trực tiếp các lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và nhân dân, giữa các tổ chức, cá nhân. Chính vì vậy NS cấp xã là một công cụ, phương tiện vật chất để chính quyền thực hiện nhiệm vụ của mình thông qua quá trình thu, chi ngân sách. - Bằng các hoạt động thu, chi ngân sách, chính quyền xã thực hiện chức năng điều tiết, điều chỉnh các hoạt động sản xuất kinh doanh, dịch vụ hoạt động xã hội trong phạm vi cho phép đi đúng hướng, theo đúng cơ chế, chính sách, chế độ. - NS cấp xã là một cấp ngân sách đặc biệt, vừa là đơn vị chấp hành ngân sách đồng thời cũng là một đơn vị thụ hưởng ngân sách, chính vì vậy mà các khoản thu, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp xã được phân giao chỉ có thể thực hiện tại NS cấp xã mới phát huy được hết khả năng, kịp thời và đạt hiệu quả.
NS cấp xã đồng thời là nơi vừa trực tiếp thực hiện các hoạt động thu, chi đồng thời cũng thực hiện các nghiệp vụ về tài chính, kế toán, quản lý thuế, quỹ, vật tư, tài sản. b/ Vai trò - NS cấp xã đảm đảm bảo các phương tiện vật chất cho sự tồn tại và hoạt động của bộ máy nhà nước ở cơ sở. - NS cấp xã là một trong những công cụ quan trọng để chính quyền cấp xã thực hiện nhiệm vụ quản lý toàn diện các hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh, quốc phòng trên địa bàn. - Thực hiện công bằng xã hội và giải quyết các vấn đề xã hội.
NS cấp xã có vai trò tích cực trong quá trình xây dựng và phát triển kinh tế, xã hội trên địa bàn, từng bước đô thị hóa nông thôn và giảm dần sự cách biệt về điều kiện sống giữa nông thôn và thành thị. Mặt khác, xét trong mối quan hệ biện chứng giữa thu và chi, thì khi chi NS cấp xã tiết kiệm và hiệu quả sẽ là cơ 8 sở kinh tế vững chắc cho bồi dưỡng phát triển nguồn thu ngay tại địa bàn trong thời gian trung và dài hạn. Ngược lại, khi nguồn thu NS cấp xã dồi dào sẽ làm cho phạm vi chi và quy mô của mỗi khoản chi ngày càng lớn lại trở thành tiền đề thuận lợi cho việc nâng cao hiệu quả chi NS xã. Chức năng, nhiệm vụ của NS cấp xã a/ Chức năng Thứ nhất, huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu theo dự toán của xã.