Tổng quan nghiên cứu

Quản lý và sử dụng đất đai là một trong những nhiệm vụ trọng tâm hàng đầu trong quản trị công, đặc biệt là đối với quỹ đất nông nghiệp sử dụng vào mục đích công ích. Tại huyện Mộ Đức, tỉnh Quảng Ngãi, tổng diện tích tự nhiên là 22.779,72 ha, trong đó đất sản xuất nông nghiệp chiếm tới 16.778,14 ha, tương đương 73,98% diện tích toàn địa bàn. Quỹ đất công ích được thiết lập với tổng diện tích 842,18 ha, chiếm 5,02% tổng diện tích đất nông nghiệp của huyện. Mặc dù là nguồn lực cốt lõi phục vụ xây dựng hạ tầng nông thôn mới, thiết chế văn hóa, y tế và giải quyết nhu cầu canh tác tạm thời cho nông dân, công tác quản lý loại đất này vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn nghiêm trọng. Tình trạng đất đai bị phân tán manh mún, việc cho thuê chưa tuân thủ chặt chẽ trình tự đấu giá và có tới 4 trên 13 đơn vị hành chính cấp xã chưa lập sổ theo dõi riêng đã gây thất thoát nguồn thu ngân sách và giảm hiệu quả khai thác tài nguyên.

Luận văn thạc sĩ luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính của tác giả Đinh Minh Hải, dưới sự hướng dẫn khoa học của Giáo sư Phạm Hồng Thái tại Học viện Khoa học Xã hội, tập trung đánh giá toàn diện thực trạng quản lý, sử dụng quỹ đất công ích tại huyện Mộ Đức giai đoạn 2015 - 2018. Mục tiêu cụ thể là phân tích sâu sắc các quy định pháp luật hiện hành, nhận diện các hạn chế trong tổ chức thực thi ở cấp cơ sở và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn khi hướng tới mục tiêu chuẩn hóa 100% hồ sơ địa chính, nâng cao tỷ lệ diện tích đất công ích được đấu giá công khai từ mức dưới 70% lên trên 90%, từ đó tối ưu hóa nguồn lực kinh tế - xã hội cho 167.506 người dân trên địa bàn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết quản lý nhà nước về đất đai kết hợp với lý thuyết đánh giá hiệu quả sử dụng đất dựa trên ba trụ cột: hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội và hiệu quả môi trường. Về mặt pháp lý, đề tài dựa trên khung 15 nội dung quản lý nhà nước về đất đai được quy định tại Điều 22 và các quy định riêng biệt về quỹ đất công ích tại Điều 132 Luật Đất đai năm 2013, cùng các quy định tiền đề trong Luật Đất đai các năm 1993 và 2003.

Nghiên cứu tập trung làm rõ 4 khái niệm trung tâm:

  1. Quỹ đất công ích 5%: Phần diện tích trích không quá 5% từ đất trồng cây hàng năm, cây lâu năm và nuôi trồng thủy sản của địa phương để phục vụ mục đích công cộng.
  2. Chủ thể quản lý: Ủy ban nhân dân cấp xã giữ vai trò quản lý trực tiếp, Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện thẩm quyền thẩm định, giám sát và Sở Tài nguyên và Môi trường tham mưu cấp tỉnh.
  3. Cơ chế hợp đồng cho thuê đất công ích: Hình thức giao dịch tạm thời có thời hạn không quá 5 năm thông qua đấu giá quyền sử dụng đất.
  4. Nghĩa vụ tài chính đất đai: Tiền thuê đất thu được phải nộp toàn bộ vào ngân sách cấp xã để tái đầu tư cho các công trình hạ tầng và an sinh xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu thực hiện phương pháp chọn mẫu toàn bộ đối với 13 trên 13 đơn vị hành chính (gồm 12 xã và 1 thị trấn) trên toàn huyện Mộ Đức, bao quát toàn bộ 842,18 ha đất công ích. Bên cạnh đó, tác giả lựa chọn mẫu chuyên gia có chủ đích gồm 25 cán bộ lãnh đạo và công chức địa chính - xây dựng cấp xã, cùng các chuyên viên Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện để thực hiện phỏng vấn sâu. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm bảo đảm tính bao quát 100% địa bàn nghiên cứu, phản ánh trung thực sự đa dạng về điều kiện tự nhiên giữa các vùng đồi núi, đồng bằng và ven biển.

Nguồn dữ liệu bao gồm số liệu thống kê từ Niên giám thống kê huyện Mộ Đức năm 2015, hồ sơ địa chính lưu trữ tại Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất tỉnh Quảng Ngãi và các báo cáo tổng kết tình hình kinh tế - xã hội địa phương. Luận văn áp dụng kết hợp các phương pháp phân tích: thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ cơ cấu, phương pháp tổng hợp quy phạm pháp luật và tham vấn chuyên gia. Việc lựa chọn phương pháp phân tích định lượng kết hợp định tính giúp đối chiếu chính xác giữa quy định pháp luật trên văn bản và thực tế thi hành tại cơ sở trong khung thời gian nghiên cứu từ năm 2015 đến năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, về quy mô và cơ cấu sử dụng, toàn bộ 842,18 ha đất công ích tại huyện Mộ Đức được phân bổ vào 8 loại hình canh tác nông nghiệp. Trong đó, đất trồng cây hàng năm khác chiếm diện tích lớn nhất với 301,46 ha (tương ứng 35,80%), tiếp đến là đất chuyên trồng lúa nước với 289,02 ha (chiếm 34,32%), đất trồng cây lâu năm khác đạt 161,34 ha (chiếm 19,16%). Nhóm đất nuôi trồng thủy sản nước lợ và nước ngọt chiếm lần lượt 48,40 ha (5,75%) và 34,28 ha (4,07%). Diện tích thấp nhất là đất trồng cây ăn quả với 1,54 ha (chiếm 0,18%) và đất cỏ chăn nuôi với 3,02 ha (chiếm 0,36%).

Thứ hai, diện tích đất công ích phân bổ rất không đồng đều giữa các xã và mang tính chất manh mún nghiêm trọng. Xã có quỹ đất công ích lớn nhất là Đức Phong với 100,19 ha (chiếm 11,89% tổng quỹ đất toàn huyện), tiếp theo là Đức Phú với 96,72 ha (11,48%) và Đức Lân với 89,98 ha (10,68%). Ngược lại, xã Đức Chánh chỉ có 34,61 ha (chiếm 4,10%) và xã Đức Tân có 43,71 ha (chiếm 5,19%). Phần lớn các thửa đất công ích nằm xen kẽ trong các khu dân cư hoặc đan xen với đất nông nghiệp đã giao ổn định cho hộ gia đình, dẫn đến diện tích từng thửa quá nhỏ, gây cản trở lớn cho việc quy hoạch tập trung.

Thứ ba, công tác quản lý hồ sơ và tổ chức cho thuê đất còn nhiều sai phạm mang tính hệ thống. Toàn huyện mới chỉ có 9 trên 13 xã, thị trấn (đạt 69,23%) thực hiện việc lập sổ theo dõi riêng cho quỹ đất công ích, trong khi 4 đơn vị còn lại (chiếm 30,77%) chưa lập sổ theo dõi độc lập. Tại nhiều xã, thời hạn cho thuê đất chỉ áp dụng 3 năm thay vì khung tối đa 5 năm theo luật định. Đáng chú ý, chính quyền cơ sở chỉ tổ chức đấu giá đối với đất hạng 1, 2 và 3; còn các diện tích đất xấu thuộc hạng 5 và 6 thường được cho hộ dân mượn canh tác tự do mà không thu tiền sử dụng đất hoặc không có hợp đồng pháp lý chặt chẽ.

Thảo luận kết quả

Các dữ liệu nghiên cứu phản ánh trực quan qua bảng thống kê cơ cấu đất công ích và biểu đồ phân bổ diện tích 13 xã, cho thấy bức tranh quản lý đất đai cấp cơ sở còn tồn tại khoảng cách lớn so với yêu cầu chuẩn hóa của Luật Đất đai năm 2013. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ yếu tố lịch sử quản lý hợp tác xã để lại, sự thiếu vắng các văn bản hướng dẫn chi tiết từ Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi và hạn chế về năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ địa chính xã. Bên cạnh đó, áp lực mưu sinh của người dân nông thôn với mức thu nhập bình quân năm 2015 chỉ đạt 22 triệu đồng/người/năm khiến nhu cầu thuê đất sản xuất rất cao, tạo ra sự tùy tiện trong thỏa thuận thuê đất giữa chính quyền thôn, xã và người dân.

Khi so sánh với các công trình nghiên cứu tại thành phố Tuy Hòa của Nguyễn Vũ Thụy (năm 2015) và quận Long Biên của Ngô Ngọc Tuấn (năm 2016), thực trạng tại Mộ Đức có điểm tương đồng về tính chất phân tán của quỹ đất 5%, nhưng lại mang tính đặc thù rõ nét của vùng nông nghiệp duyên hải Nam Trung Bộ. Tỷ trọng đất trồng trọt và thủy sản chiếm trên 95% quỹ đất công ích, cho thấy giá trị an sinh của quỹ đất này là rất lớn. Do đó, việc thiếu hụt quyết toán thu chi tài chính hàng năm tại 13 xã không chỉ gây nguy cơ thất thoát ngân sách mà còn làm suy giảm niềm tin của nhân dân vào tính công minh của chính quyền địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Để khắc phục triệt để các tồn tại và nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng quỹ đất công ích tại huyện Mộ Đức, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Rà soát, đo đạc và số hóa 100% hồ sơ địa chính quỹ đất công ích: Ủy ban nhân dân huyện Mộ Đức chỉ đạo Phòng Tài nguyên và Môi trường phối hợp với 13 xã, thị trấn tiến hành kiểm kê thực địa toàn bộ 842,18 ha đất công ích. Mục tiêu cụ thể là hoàn thành việc cấp mã định danh thửa đất, cắm mốc ranh giới và tích hợp dữ liệu vào hệ thống bản đồ địa chính kỹ thuật số trong giai đoạn 2019 - 2021.

  2. Chuẩn hóa quy trình đấu giá công khai và ký kết hợp đồng cho thuê đất: Ủy ban nhân dân cấp xã thành lập Hội đồng đấu giá tài sản, xây dựng phương án cho thuê trình Ủy ban nhân dân huyện phê duyệt công khai. Mục tiêu đặt ra là nâng tỷ lệ diện tích đất công ích chưa sử dụng đưa vào đấu giá minh bạch đạt tối thiểu 90%, áp dụng đúng thời hạn thuê 5 năm theo Điều 132 Luật Đất đai năm 2013, nhằm tăng thu ngân sách địa phương từ 20% đến 25% mỗi năm.

  3. Tăng cường hoạt động thanh tra, giám sát và thu hồi đất vi phạm: Thanh tra huyện Mộ Đức phối hợp với Hội đồng nhân dân cấp xã thực hiện thanh tra định kỳ tối thiểu 1 lần/năm tại 13 đơn vị hành chính. Mục tiêu là phát hiện và xử lý dứt điểm 100% các trường hợp lấn chiếm, chuyển đổi mục đích sử dụng đất trái phép hoặc chậm nộp tiền thuê đất, kiên quyết thu hồi các diện tích đất sử dụng sai mục đích.

  4. Đào tạo, nâng cao năng lực chuyên môn cho công chức địa chính cơ sở: Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ngãi phối hợp Ủy ban nhân dân huyện Mộ Đức tổ chức ít nhất 2 đợt tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu hàng năm cho 100% cán bộ địa chính - xây dựng tại 13 xã, thị trấn, tập trung vào kỹ năng quản lý cơ sở dữ liệu đất đai và quy trình lập phương án đấu thầu quyền sử dụng đất.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cán bộ lãnh đạo và công chức địa chính tại các cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện, cấp xã: Luận văn cung cấp cẩm nang thực tiễn giúp nhận diện các lỗ hổng quản lý, chuẩn hóa quy trình lập sổ bộ theo dõi, tổ chức đấu giá đất công ích 842,18 ha và thiết lập hệ thống hợp đồng thuê đất đúng pháp luật.
  2. Cơ quan tư pháp, thanh tra và cơ quan ban hành chính sách cấp tỉnh, huyện: Tài liệu đóng vai trò là cơ sở thực chứng giúp Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi và Hội đồng nhân dân các cấp rà soát, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn chi tiết việc quản lý quỹ đất 5% tại địa phương.
  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên ngành Luật, Quản lý đất đai, Quản lý công: Đây là tài liệu tham khảo học thuật giá trị, cung cấp phương pháp luận nghiên cứu kết hợp giữa luật học và thống kê không gian đối với 13 đơn vị hành chính cấp cơ sở.
  4. Hợp tác xã nông nghiệp, doanh nghiệp và hộ gia đình nông dân: Nắm rõ các quy định pháp lý, quyền và nghĩa vụ khi tham gia đấu giá thuê đất công ích, bảo đảm quyền lợi kinh tế chính đáng và hạn chế tối đa rủi ro pháp lý trong quá trình thuê khoán đất đai.

Câu hỏi thường gặp

Quỹ đất công ích 5% trên địa bàn huyện Mộ Đức được hình thành từ những nguồn nào?
Quỹ đất công ích 842,18 ha tại Mộ Đức được hình thành chủ yếu từ việc trích không quá 5% diện tích đất nông nghiệp của từng xã theo Luật Đất đai từ năm 1993 đến nay. Ngoài ra, quỹ đất còn được bổ sung từ đất do hộ gia đình trả lại, đất khai hoang và đất nông nghiệp Nhà nước thu hồi phục vụ mục đích công cộng.

Vì sao có tới 4 trên 13 xã tại huyện Mộ Đức chưa lập sổ theo dõi riêng về đất công ích?
Nguyên nhân chủ yếu do các xã thiếu hướng dẫn cụ thể từ cấp trên và cán bộ địa chính thay đổi qua các nhiệm kỳ. Hồ sơ địa chính bị thất lạc, đất công ích nằm phân tán, manh mún xen kẽ trong khu dân cư khiến 30,77% số xã chưa thể tổng hợp, theo dõi biến động diện tích và dòng tiền thu thuê đất.

Thời hạn cho thuê đất công ích theo quy định và thực tế tại Mộ Đức có điểm gì khác nhau?
Theo khoản 3 Điều 132 Luật Đất đai năm 2013, thời hạn cho thuê đất công ích mỗi lần không quá 5 năm. Tuy nhiên trong thực tế, nhiều xã tại Mộ Đức áp dụng chu kỳ hợp đồng 3 năm hoặc cho mượn ngắn hạn hàng năm, làm giảm động lực đầu tư cải tạo đất dài hạn của người nông dân.

Nguồn thu tài chính từ việc cho thuê 842,18 ha đất công ích được sử dụng vào mục đích gì?
Toàn bộ số tiền thu được từ hoạt động đấu giá cho thuê đất công ích phải nộp vào ngân sách nhà nước cấp xã. Nguồn kinh phí này được sử dụng chuyên biệt cho nhu cầu công ích như sửa chữa đường giao thông nông thôn, kiên cố hóa kênh mương, xây dựng trạm y tế, trường học và nhà tình nghĩa tại địa phương.

Giải pháp nào giúp khắc phục tình trạng manh mún của 301,46 ha đất trồng cây hàng năm công ích?
Chính quyền huyện cần lập quy hoạch dồn điền đổi thửa hoặc chuyển đổi mục đích sử dụng các thửa đất nhỏ lẻ nằm xen kẽ trong khu dân cư sang đất phi nông nghiệp phục vụ công cộng. Đối với diện tích đất nông nghiệp thuần túy, cần gom cụm để đấu giá cho thuê quy mô lớn, tạo điều kiện cơ giới hóa sản xuất.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và chuẩn mực pháp lý về quản lý, sử dụng quỹ đất công ích theo tinh thần Luật Đất đai năm 2013.
  • Công trình phản ánh chính xác thực trạng phân bổ 842,18 ha đất công ích trên địa bàn 13 xã, thị trấn huyện Mộ Đức với số liệu chi tiết theo từng loại đất.
  • Nghiên cứu chỉ rõ các hạn chế cốt lõi như 30,77% xã chưa lập sổ theo dõi riêng, hiện tượng tùy tiện cho mượn đất xấu và thiếu minh bạch trong đấu giá.
  • Hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ được đề xuất có tính khả thi cao, gắn liền trách nhiệm của từng cấp chính quyền từ tỉnh đến xã.
  • Đề tài đóng góp nguồn dữ liệu thực chứng tin cậy phục vụ công tác hoàn thiện chính sách đất đai và nâng cao hiệu quả quản trị công tại địa phương.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp bức tranh thực nghiệm sâu sắc về quản lý quỹ đất 5% tại một huyện thuần nông vùng duyên hải miền Trung. Trong giai đoạn 2019 - 2022, Ủy ban nhân dân huyện Mộ Đức cần nhanh chóng triển khai số hóa hồ sơ địa chính và áp dụng cơ chế đấu giá công khai trên nền tảng số. Các nhà quản lý, nhà nghiên cứu và người dân quan tâm hãy chủ động khai thác kết quả của luận văn này để cùng chung tay thúc đẩy công tác quản trị đất đai tại địa phương ngày càng minh bạch, hiệu quả và bền vững.