CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN VỀ CHI VÀ QUẢN LÝ CHI NSNN 1. CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. Các nhà tài chính gia cổ điển thường định nghĩa chi tiêu quốc gia/chi tiêu công/chi tiêu ngân sách nhà nước, bằng cách đối chiếu chi tiêu quốc gia với chi tiêu tư. Nhưng ngày nay, với sự tiến triển của quan niệm về nhiệm vụ quốc gia, các tài chính gia cận đại còn căn cứ vào phân tích xã hội hoặc phân tích kinh tế để định nghĩa chi tiêu công.
Định nghĩa pháp lý của chi NSNN. Đứng về phương diện pháp lý, chi tiêu NSNN là những chi tiêu do quốc gia hay một pháp nhân hành chính thực hiện để đạt được mục tiêu công ích. Từ định nghĩa trên, ta có thể phân tích 2 thành tố cơ bản của chi NSNN. - Chi NSNN là một chi tiêu.
Trong một nền kinh tế sử dụng tiền tệ, căn cứ vào sự giao hoán giữa tiền tệ và hàng hóa, dịch vụ, chi tiêu là xuất một số tiền để đổi lấy hàng hóa hay dịch vụ. Như vậy, ý niệm công phí loại ra ngoài những cung cấp bằng hiện vật. Lẽ cố nhiên, nhà nước dù có cung cấp bằng hiện vật thì trước đó vẫn xuất tiền để mua những hàng hóa hay dịch vụ, rồi sau đó mới cung cấp. Hình thức này rất phổ biến trong các trường hợp nhà nước trợ giúp khẩn cấp cho những người dân trong vùng bị thiên tai như bão, lũ… - Chi NSNN là một chi tiêu của một quốc gia hay pháp nhân hành chính nhằm mục tiêu công ích.
Quốc gia hay các pháp nhân hành chính đều hướng hoạt động của mình vào mục tiêu công ích. Để hoạt động, các khoản chi tiêu quốc gia bắt buộc phải có, mặc dù có hay không có các mục đích riêng. Trái lại, tư nhân hay các pháp LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 2 nhân dân sự chỉ chi tiêu nhằm mục tiêu lợi ích riêng. Theo quan niệm này, một chi tiêu công phải dùng vào một công vụ.
Một chi tiêu được dùng vào một công vụ khi hội đủ hai điều kiện: + Sáng kiến việc chi tiêu phải do một tổ chức hành chính nhà nước hay nhân danh quốc gia. + Chi tiêu đó phải nhằm mục đích công ích. Ngoài ra, khi đề cập đến vấn đề pháp lý của chi NSNN trong hoạt động thực tiễn, người ta thêm rằng: Quốc gia hay pháp nhân hành chính chỉ có thể quyết định chi tiêu trong một phạm vi chương trình tài chính được cơ quan có thẩm quyền ấn định, trong một thời gian nhất định. Nếu không, chi tiêu đó sẽ không hợp pháp.
Định nghĩa chi NSNN theo phân tích kinh tế. Ngày nay, trước áp lực của thời cuộc, khái niệm công ích đã nới rộng: Mục tiêu công ích không phải chỉ là bảo vệ an ninh trật tự quốc gia mà còn là sự cứu trợ và bảo hiểm, là an ninh kinh tế… Nói tóm lại, hoạt động của quốc gia và các pháp nhân hành chính gồm tất cả các hoạt động nhằm đem lại hạnh phúc cho nhân dân. Cũng chính vì vậy, mà các nhà tài chính dần dần rời bỏ khía cạnh pháp lý để tìm tiêu chuẩn công ích theo phương hướng khác, mặc dù tiêu chuẩn pháp lý vẫn được coi trọng trong việc áp dụng các luật lệ về tài chính công và kiểm toán kế toán công. Các nhà tài chính hiện đại cho rằng: Chi NSNN phải dựa vào nguyên tắc lợi ích xã hội tối đa.
Theo đó, tiêu chuẩn duy nhất của năng suất một chi tiêu công là sự sản xuất ra một yếu tố tăng thêm hạnh phúc cho nhân dân. Để hiểu rõ những quan niệm đó, ta cần làm rõ những mục tiêu hoạt động xã hội. Thứ nhất là, bảo vệ trật tự an ninh xã hội, chống ngoại xâm. Thực ra, vấn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 3 đề bảo vệ trật tự an ninh xã hội là một vấn đề chính sách xã hội toàn diện, rộng lớn hơn và bao trùm cả vấn đề kinh tế - tài chính.
Vì vậy, các chi tiêu trong lĩnh vực an ninh - quốc phòng phải được coi là chi NSNN. Ngày nay ai ai cũng thừa nhận rằng, những bất ổn về trật tự, an ninh xã hội sẽ làm tổn hại lợi ích kinh tế của từng cá nhân và cộng đồng xã hội. Hơn thế nữa, sự gia tăng hạnh phúc cho nhân dân, đâu đâu cũng là mục tiêu cơ bản của Chính phủ. Muốn gia tăng sự an lạc đó, Chính phủ tìm mọi cách để gia tăng kinh tế bằng sự cải tiến không ngừng về sản xuất, nhằm tạo ra nhiều sản phẩm; lẽ dĩ nhiên, các sản phẩm phải thích hợp với nhu cầu của xã hội.
Những chi tiêu của quốc gia nhằm vào các mục tiêu trên phải được coi là chi NSNN. Sau hết, các nhà chính trị nhận định rằng, cần có những sự cải tiến về sự phân phối lợi tức: Làm thế nào giảm sự bất công giữa sự phân phối lợi tức (cá nhân và gia đình) trong tình trạng mà xã hội ngày càng có nhiều người thiếu thốn về vật chất, vì lợi tức thấp kém, trong khi người khác thừa thu nhập; làm thế nào giảm được sự thăng trầm về lợi tức của cá nhân và gia đình, để tiến tới một trạng thái ổn định kinh tế, đầu mối cho sự phát triển kinh tế của mọi cá nhân và xã hội. Chính phủ ngày nay phải đảm nhiệm những nhiệm vụ như trên và các chi tiêu cần thiết cho các nhiệm vụ đó phải được coi là chi NSNN. Với ý nghĩa trên, chi NSNN là quá trình phân phối, sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia theo những nguyên tắc nhất định, cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước.
Chi NSNN phải dựa vào nguyên tắc lợi ích xã hội tối đa. Nhà nước đóng vai trò là một trung tâm của quá trình tái phân phối thu nhập. Thông qua các khoản chi tiêu công, nhà nước “trả lại” cho xã hội những khoản thu nhập đã lấy đi dưới hình thức thuế khóa, bằng việc cung cấp những hàng hóa - dịch vụ công cần thiết mà khu vực tư không có khả năng cung cấp hoặc cung cấp không hiệu quả. Như vậy, nhà nước thực hiện tái phân phối thu nhập của xã hội công LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 4 bằng hơn, khắc phục những khuyết tật của nền kinh tế thị trường, đảm bảo nền kinh tế thị trường tăng trưởng ổn định và bền vững.
Tóm lại, chi ngân sách nhà nước là việc cung cấp các phương tiện tài chính cho việc thực hiện các nhiệm vụ của nhà nước. Song, việc cung cấp này có những đặc thù riêng: Thứ nhất, chi NSNN luôn gắn chặt với những nhiệm vụ chính trị, kinh tế - xã hội mà Chính phủ phải đảm nhận trước quốc gia. Mức độ, phạm vi chi tiêu ngân sách nhà nước phụ thuộc vào quy mô và tính chất nhiệm vụ của Chính phủ trong mỗi thời kỳ. Thứ hai, tính hiệu quả của các khoản chi NSNN được thể hiện ở tầm vĩ mô và mang tính toàn diện cả về hiệu quả kinh tế trực tiếp, hiệu quả về mặt xã hội, chính trị và ngoại giao.
Vì vậy, trong công tác quản lý tài chính công, một yêu cầu đặt ra là: Khi xem xét, đánh giá về các khoản chi NSNN, cần sử dụng các chỉ tiêu định tính và định lượng, đồng thời phải có quan điểm toàn diện và đánh giá tác dụng, ảnh hưởng của các khoản chi ở tầm vĩ mô. Thứ ba, xét về mặt tính chất, phần lớn các khoản chi NSNN là các khoản cấp phát không hoàn trả trực tiếp và mang tính bao cấp. Vì vậy, các nhà quản lý tài chính công cần phải có sự phân tích, tính toán trên nhiều phương diện tài chính, kinh tế, chính trị, xã hội trước khi đưa ra các quyết định chi tiêu để nâng cao hiệu lực và hiệu quả chi tiêu ngân sách nhà nước theo luật định. Phân loại chi ngân sách nhà nước.
Khoản chi tiêu công là một trong các phương tiện để thực hiện một hoạt động công cộng. Một khoản chi phục vụ một mục tiêu. Khoản chi là thứ yếu so với mục đích theo đuổi. Song, nó ảnh hưởng tích cực đến quá trình tổ chức thực hiện để đạt được mục đích.
Vì vậy, cần phải phân loại các khoản chi NSNN theo các tiêu chí khác nhau và xét ảnh hưởng của nó. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Phân loại theo đối tượng trực tiếp thụ hưởng ngân sách. Theo cách phân loại này, mỗi khoản chi tiêu công thường có một đối tượng thụ hưởng như trả lương cho công chức, mua vật liệu, dụng cụ, thực hiện những khoản chi trợ cấp, trả lãi công trái, thanh toán tiền gốc của công trái.
Việc phân loại này có ý nghĩa rất lớn trong thực tiễn về quản lý và điều hành ngân sách. Những khoản chi về trả nợ gốc và lãi tiền vay không mang tính co giãn, vì những khoản chi này đều do sự cam kết của Chính phủ đối với những người đã cho Chính phủ vay; nhà nước có nghĩa vụ thực hiện những cam kết đó một cách vô điều kiện về thời hạn hoàn trả và số tiền phải trả. Những khoản chi về nhân viên cũng rất khó có thể co giãn được, vì phần lớn các khoản chi này dùng để thanh toán tiền lương cho công chức. Dù tình hình ngân sách của Chính phủ có khó khăn gay gắt, nhưng đứng trước vấn đề xã hội lớn, Chính phủ không thể không thực hiện.
Những khoản chi về vật liệu, dụng cụ, công tác và trợ cấp là những khoản chi có tính chất co giãn, vì nhà nước có thể chi tiêu về các khoản này tùy theo khả năng tài chính của mình. Tuy nhiên, xét về mặt ảnh hưởng của các khoản chi này đối với quá trình thực hiện để đạt được những mục đích công cộng thì nó rất cần thiết, để đảm bảo sự phù hợp với tình hình phát triển của nền kinh tế trong nước và xu thế hội nhập. Vì vậy, trong thực tiễn quản lý và điều hành ngân sách, những khoản chi tiêu trên vừa phải đảm bảo ở mức tối thiểu để duy trì hoạt động điều hòa quốc gia, vừa phù hợp với khả năng tài chính hiện thời của Chính phủ. Tóm lại, phân loại chi NSNN theo đối tượng trực tiếp, giúp cho nhà nước lựa chọn các thứ tự ưu tiên trong hoạch định ngân sách cũng như trong việc thi hành ngân sách về phần chi.
Phân loại chi theo tính chất kinh tế. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 Theo cách phân loại này, các khoản chi ngân sách được chia làm hai loại: Chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.