CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu Việc nghiên cứu về tổ chức, hoạt động thanh tra và xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai của Bộ TN&MT đã được tiếp cận ở những góc độ nhất định như: - Đề tài khoa học cấp Bộ “Tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa Thanh tra bộ và thanh tra chuyên ngành - thực trạng và giải pháp” do Thanh tra viên cao cấp Nguyễn Khắc Hường làm chủ nhiệm đề tài (năm 2004). - Luận văn thạc sĩ “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Thanh tra bộ, thanh tra chuyên ngành” của tác giả Nguyễn Huy Hoàng (năm 2004).
- Luận văn thạc sĩ “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra Việt Nam” của tác giả Lê Thị Thu Oanh (năm 2004). - Luận án tiến sĩ “Tổ chức và hoạt động của các tổ chức thanh tra ở nước ta trong giai đoạn hiện nay - thực trang và giải pháp” của tác giả Nguyễn Thiện Thuật (năm 2008). - Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Nghiên cứu thực trạng và xác định nội dung thanh tra trách nhiệm quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai của Ủy ban nhân dân các cấp” do CN. Vũ Trọng Hiến làm chủ nhiệm đề tài (2008).
- Luận văn thạc sĩ “Tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra chuyên ngành ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thục (năm 2011). - Đề tài khoa học cấp cơ sở “Hoạt động thanh tra chuyên ngành của cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành” của Thạc sĩ Nguyễn Thị Hải Yến (năm 2013). Ngoài ra có thể kể đến một số công trình nghiên cứu khác như: Bài viết “Cần ban hành một Nghị định riêng về Thanh tra chuyên ngành” của tác giả Bùi Sĩ Lợi đăng trên Tạp chí Thanh tra số 10/2007; “Những bất cập trong các quy định của pháp luật về thanh tra” của tác giả Đổng Quang Hưng, tạp chí Thanh tra số 10/2007; “Mô hình nào cho tổ chức và hoạt động của hệ thống thanh tra Tổng cục, Cục và 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chi cục” của tác giả Nguyễn Hữu Quân đăng trên Tạp chí Thanh tra số 5/2008; “Yêu cầu hoàn thiện pháp luật về tổ chức thanh tra theo ngành, lĩnh vực hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thương Huyền (năm 2008). Luận văn thạc sĩ “Pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính: Lý luận và thực tiễn” của tác giả Bùi Tiến Đạt (năm 2008).
Luận văn thạc sĩ khoa học “Nghiên cứu thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả xử lý vi phạm hành chính về đất đai ở quận Tây Hồ, thành phố Hà Nội” của tác giả Nguyễn Thùy Chi (năm 2012). Các tác giả đều đã phân tích một cách hệ thống dưới góc độ khác nhau về thanh tra nói chung cũng như tổ chức và hoạt động thanh tra Bộ nói riêng. Tuy nhiên từ khi Luật Thanh tra 2010 được ban hành đến nay chưa có một công trình nghiên cứu khoa học nào được công bố nghiên cứu một cách tổng thể, đầy đủ về thực trạng và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác thanh tra và xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai của Bộ TN&MT, nhưng các công trình nghiên cứu về thanh tra nói chung và thanh tra chuyên ngành nói riêng, về xử lý vi phạm hành chính trong những năm qua là nguồn tài liệu vô cùng bổ ích, có giá trị tham khảo để tác giả hoàn thành đề tài nghiên cứu này. Cơ sở lý luận về thanh tra 1.
Khái niệm cơ bản về thanh tra Thanh tra (tiếng Anh là Inspect) xuất phát từ nguồn gốc La tinh (Inspectare) có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài đối với hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển Tiếng Việt thì: “Thanh tra là việc kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [58]. Do đó, Thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định”. Theo Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện pháp luật về dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước [29].
THANH TRA Thanh tra nhà nước Thanh tra nhân dân Thanh tra Hành chính Thanh tra chuyên ngành Hình 1. Sơ đồ hệ thống tổ chức thanh tra Như vậy, Thanh tra là một chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước, là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Hoạt động thanh tra được thực 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com hiện bởi một cơ quan chuyên trách hoặc cơ quan có chức năng thanh tra theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với Nhà nước các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân [58]. Theo Điều 4 Luật Thanh tra năm 2010, Cơ quan thực hiện chức năng thanh tra gồm: Cơ quan thanh tra nhà nước và Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.
Cơ quan thanh tra nhà nước, bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra bộ, cơ quan ngang bộ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Thanh tra sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh [29]. Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (được quy định cụ thể tại Mục 1 Chương 2 Nghị định số 07/2012/NĐ-CP ngày 09 tháng 02 năm 2012 quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành) [17]. THANH TRA CHÍNH PHỦ Thanh tra Bộ, Thanh tra tỉnh, thành phố Cơ quan ngang Bộ trực thuộc trung ương Thanh tra sở Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh Hình 1. Sơ đồ hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước 1.
Mục đích của thanh tra Theo Điều 2 của Luật Thanh tra năm 2010 quy định về mục đích thanh tra như sau: “Mục đích hoạt động thanh tra nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân” [29]. Vị trí, vai trò của thanh tra Chủ tịch Hồ Chí Minh có nói: “Thanh tra là tai mắt của trên, là bạn của dưới” [58]. Lời dạy đó của Người phản ánh một cách chính xác, đầy đủ về vị trí, vai trò của tổ chức thanh tra, cán bộ, thanh tra viên. Có thể nói, công tác thanh tra, kiểm tra theo quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh như một chiếc cầu nối giữa lãnh đạo cơ quan cấp trên và cơ quan cấp dưới, giữa cơ quan ban hành chính sách và cơ quan thực hiện chính sách, giữa trung ương và địa phương, giữa người lãnh đạo, chỉ đạo và người thực hiện.
Nguyên tắc hoạt động thanh tra Nguyên tắc thanh tra là tập hợp các quy tắc chỉ đạo, những tiêu chuẩn hành động mà các cơ quan quản lý, các tổ chức thanh tra, các thanh tra viên và các đối tượng thanh tra phải tuân theo trong quá trình hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra thực hiện theo các nguyên tắc sau đây: 1. Tuân thủ trình tự thanh tra Theo nguyên tắc này, muốn tiến hành thanh tra, trước hết phải có quyết định thanh tra do người có thẩm quyền ban hành. Nội dung quyết định thanh tra phải bảo đảm tính pháp lý.
Người thực hiện quyết định là Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên được giao nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định pháp luật. Kết thúc cuộc thanh tra, Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên phải có kết luận, kiến nghị, quyết định về nội dung đã được thanh tra và phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về các kết luận, kiến nghị các quyết định đó. Tuân thủ pháp luật Không được làm trái pháp luật là nguyên tắc quan trọng đối với cán bộ thanh tra khi thi hành công vụ. Việc tuân theo pháp luật được thể hiện trong quá trình thanh 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tra, kiểm tra phải đúng những quy định văn bản pháp luật, bảo đảm tính độc lập, nghiêm túc khi thực hiện những thủ tục cần thiết trong phạm vi thẩm quyền cho phép.
Bảo đảm chính xác, khách quan, công khai dân chủ kịp thời - Tính chính xác của kết quả thanh tra bảo đảm công tác thanh tra, kiểm tra đạt hiệu quả cao. - Tính khách quan bảo đảm phản ánh đúng sự thật, không thiên lệch và bóp méo sự thật.