Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Khái quát về quản lý nhà nước đối với bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Khái niệm - Thu hồi đất: Hiện nay, khái niệm thu hồi đất có rất nhiều cách tiếp cận với nhiều giác độ khác nhau. Trong từ điển Tiếng Việt do giáo sư Hoàng Phê là tác giả định nghĩa “là thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay người khác” [47, tr.
Theo khái niệm này, chúng ta có thể hiểu việc thu hồi là việc của một chủ thể thu về lại hoặc lấy về lại một vật gì đó do chủ thể đó có quyền sở hữu từ một chủ thể khác đang nắm giữ vật đã được chủ thể khác sở hữu thông qua việc thỏa thuận của hai bên hoặc đơn phương chiếm hữu. Một cách tiếp cận khác đó là theo quy định tại khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 “thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sư dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sư dụng đất hoặc thu lại đất của người sư dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [2]. Khái niệm này được dùng từ rất sớm kể từ khi Nhà nước ban hành các văn bản pháp luật về đất đai. Bên cạnh đó, Nhà nước đã tiếp cận và thể hiện quyền sở hữu đất trong các văn bản pháp luật từ rất sớm, tại Điều 1 Luật Đất đai năm 1987 đề cập “1.
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý…”, kế thừa và phát huy giá trị của các quy định về đất đai, đến nay, tại Điều 4 của Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Điều 4. Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sư dụng đất cho người sư dụng đất theo quy định của Luật này” [2]. Theo đó, chúng ta có thể thấy thu hồi đất là việc Nhà nước với tư cách 10 là người đại diện sở hữu thu lại quyền sư dụng đất của người dân.
Đồng thời tác giả cũng đồng tình với việc các văn bản pháp luật đất đai của Nhà nước sư dụng cụm từ “thu hồi đất” thay vì dùng cụm từ “thu hồi quyền sư dụng đất” vì việc dùng cụm từ thu hồi đất sẽ bao quát hết được tất cả các trường hợp cần phải thu hồi đất. Kể cả các trường hợp Nhà nước chưa trao quyền sư dụng đất cho người sư dụng đất; xét riêng trường hợp này, có thể thấy việc sư dụng cụm từ “thu hồi quyền sư dụng đất” vào các văn bản mang tính quy phạm sẽ không phù hợp. Cũng như việc sư dụng cụm từ “thu hồi đất” sẽ khiến cho người sư dụng đất dễ hình dung được đối tượng bị thu hồi. - Bồi thường: là một thuật ngữ đã quen và đi sâu vào tiềm thức của người dân trong đời sống hàng ngày.
Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ “bồi thường” được định nghĩa: “là đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm” [47, tr. Pháp luật Đất đai đề cập khái niệm Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất như sau: “Bồi thường thu hồi đất cũng có thể được hiểu là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sư dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất” [2]. Đến nay, về cơ bản ở nước ta, mọi thưa đất có thể sư dụng đều đã có người sư dụng. Do đó, việc thu hồi đất của Nhà nước chắc chắn sẽ có tác động nhất định đến người sư dụng đất, đến người dân để bù đắp những thiệt hại của người sư dụng đất phải gánh chịu.
Như vậy, qua các cách tiếp cận trên, tác giả hiểu Bồi thường khi Nhà nước (đại diện sở hữu đất đai) thu hồi đất của người sư dụng đất (quyền sư dụng đất) để sư dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, hoặc phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; đồng thời, phải bù đắp lại những tổn hại do những tác động của hành vi thu hồi đất gây ra đảm bảo theo quy định của pháp luật đất đai. 11 - Hỗ trợ, tái định cư: Theo Từ điển Tiếng Việt thuật ngữ hỗ trợ là một động từ, với ý nghĩa là “giúp đỡ lẫn nhau, giúp đỡ thêm vào” [40, tr. Mặt khác, theo cách tiếp cận của Nhà nước, Pháp luật đất đai quy định “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [2]. Bên cạnh đó, “các khoản hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất, giải phóng mặt bằng bao gồm: a) Hỗ trợ ổn định đời sống và sản xuất; b) Hỗ trợ đào tạo, chuyển đổi nghề và tìm kiếm việc làm đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp; thu hồi đất ở kết hợp kinh doanh dịch vụ của hộ gia đình, cá nhân mà phải di chuyển chỗ ở; c) Hỗ trợ tái định cư đối với trường hợp thu hồi đất ở của hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà phải di chuyển chỗ ở; d) Hỗ trợ khác” [2].
Theo cách tiếp cận này, với vai trò là đại diện chủ sở hữu khi thực hiện việc thu hồi quyền sư dụng của đối tượng sư dụng đất nhằm phục vụ mục đích quốc phòng, an ninh hoặc phát triển Kinh tế - Xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng hoặc một mục đích khác theo quy định pháp luật thì Nhà nước có nhiệm vụ phải xem xét hỗ trợ cho người sư dụng đất. Việc này có ý nghĩa rất quan trọng, giúp đỡ góp phần giảm thiệt hại cho người dân do bị Nhà nước thu hồi đất. Về khái niệm tái định cư, mặc dù các văn bản quy phạm pháp luật có đề cập đến tái định cư tuy nhiên pháp luật về đất đai hiện hành vẫn chưa đưa ra khái niệm tái định cư hay khái niệm về khu tái định cư. Do đó, tùy theo cách tiếp cận mà có các khái niệm đề cập khác nhau.
Trên thực tế, khi một người sư dụng đất bị Nhà nước thu hồi đất mà thỏa mãn yêu cầu được cấp tái định cư (bị Nhà nước thu hồi đất ở, phải chuyển đi nơi khác để sinh sống) thì Nhà nước có nhiệm vụ phải Bồi thường tái định cư cho người sư dụng đất phù hợp. Cụ thể, phụ thuộc và tình hình thực tế thì hình thức bồi thướng tái định 12 cư có thể là nhà và đất ở tái định cư, tiền, chung cư tái định cư,. Ngoài ra, trên thực tế khi các cơ quan có thẩm quyền thực hiện BT, HT, TĐC khi Nhà nước thu hồi đất đôi khi sẽ xét nhu cầu, nguyện vọng của người sư dụng đất để áp dụng hình thức bồi thường tái định cư phù hợp. Như vậy, việc hỗ trợ, tái định cư không phải là vấn đề riêng lẻ trong khâu thực hiện nhiệm vụ giải phóng mặt bằng mà nó được thực hiện cùng với công tác bồi thường để giúp cho người dân (người có đất bị thu hồi) nhanh chóng quay trở lại ổn định cuộc sống.
Hay nói cách khác, hỗ trợ, tái định cư là một hình thức của bồi thường trong chính sách bồi thường của Nhà nước giúp người dân ít bị ảnh hưởng đến đời sống nhất có thể. - Khái niệm về quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. “Quản lý xã hội là thực hiện các chức năng tổ chức nhằm tạo những điều kiện cần thiết để đạt những mục đích đề ra trong quá trình hoạt động chung của con người trong xã hội. Vì vậy, từ khi xuất hiện nhà nước, quản lý xã hội được nhà nước đảm nhận.
Nhưng quản lý xã hội không chỉ do nhà nước với tư cách là một tổ chức chính trị đặc biệt thực hiện, mà còn do tất cả các bộ phận khác cấu thành hệ thống chính trị thực hiện như: các chính đảng, tổ chức xã hội. Ở góc độ hoạt động kinh tế, văn hoá - xã hội, chủ thể quản lý xã hội còn là gia đình, các tổ chức tư nhân”[49, tr. “Quản lý nhà nước là các công việc của nhà nước, được thực hiện bởi tất cả các cơ quan nhà nước; cũng có khi do nhân dân trực tiếp thực hiện bằng hình thức bỏ phiếu hoặc do các tổ chức xã hội, các cơ quan xã hội thực hiện nếu được nhà nước giao quyền thực hiện chức năng nhà nước. Quản lý nhà nước thực chất là sự quản lý có tính chất nhà nước, do nhà nước thực hiện thông qua bộ máy nhà nước trên cơ sở quyền lực nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của Chính phủ là hệ thống cơ quan được thành lập để 13 chuyên thực hiện hoạt động quản lý nhà nước”[49, tr.
Như vậy, Quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là tổng hợp các hoạt động, các bước của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện theo quy trình, quy định pháp luật về BT, HT, TĐC giúp cho người sư dụng đất có đất bị thu hồi sớm ổn định lại cuộc sống. Đặc điểm quản lý nhà nước về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, quản lý nhà nước về BT, HT, TĐC là một trong các nội dung của công tác quản lý nhà nước về đất đai. Do đó, hoạt động này sẽ mang đầy đủ các đặc điểm của quản lý nhà nước và quản lý nhà nước về đất đai như: tính pháp quyền; tính công khai, minh bạch; tính khách quan, chính xác; tính đồng bộ, nhất quán. Ngoài ra, Quản lý nhà nước về BT, HT, TĐC sẽ mang thêm đặc điểm nhằm phân biệt rõ rệt với các hoạt động quản lý nhà nước khác và giải quyết vấn đề của hoạt động này đặt ra là đảm bảo hài hòa lợi ích của xã hội và quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân cụ thể: 1.
Tính pháp quyền Giống như đặc điểm của quản lý hành chính nhà nước, quản lý nhà nước về bồi thường hỗ trợ và tái định cư cũng mang tính quyền lực Nhà nước; theo đó, Nhà nước căn cứ theo nội dung các quy phạm pháp luật để đảm bảo các chủ thể trong xã hội thực hiện một cách thống nhất.