Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ SỰ CẦN THIẾT CỦA KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN.1 Khái niệm và đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản. Theo cách hiểu chung nhất, đầu tư là hoạt động bỏ vốn vào các lĩnh vực kinh tế - xã hội (KT-XH) để mong thu được lợi ích dưới các hình thức khác nhau trong tương lai. Đầu tư (hay hoạt động đầu tư) là việc hy sinh các nguồn lực hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm thu hút được các kết quả trong tương lai lớn hơn nguồn lực đã bỏ ra để thực hiện. Nguồn lực bỏ ra đó có thể là tiền, tài sản, tài nguyên thiên nhiên, sức lao động, tài sản vật chất khác.
Biểu hiện của tất cả nguồn lực bỏ ra nói trên gọi chung là vốn đầu tư. Những kết quả đó có thể là sự tăng thêm các tài sản tài chính (tiền vốn), tài sản vật chất (nhà máy, đường giao thông…), tài sản trí tuệ (trình độ văn hoá, chuyên môn, khoa học - kỹ thuật…) và nguồn nhân lực. Đầu tư XDCB là một loại hình đầu tư, trong đó mục đích bỏ vốn nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư; Là lĩnh vực sản xuất vật chất tạo ra các TSCĐ và tạo ra cơ sở vật chất - kỹ thuật cho xã hội. Đầu tư XDCB là một hoạt động kinh tế.
Ở mọi quốc gia, nguồn vốn đầu tư trước hết và chủ yếu là từ tích lũy của nền kinh tế - Tức là phần tiết kiệm sau khi tiêu dùng (gồm tiêu dùng cá nhân và tiêu dùng của Chính phủ) từ GDP. Nguồn tích lũy từ nội bộ nền kinh tế, xét về lâu dài là nguồn đảm bảo cho cho sự tăng trưởng và phát triển kinh tế một cách ổn định; Là điều kiện đảm bảo tính độc lập và tự chủ của đất nước trong lĩnh vực kinh tế cũng như các lĩnh vực khác. Ngoài nguồn vốn tích lũy từ trong nước, các quốc gia còn có 3 thể và cần huy động vốn đầu tư từ nước ngoài để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Dự án đầu tư XDCB là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để xây dựng mới, mở rộng (hoặc cải tạo) những công trình xây dựng nhằm mục đích phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình (hoặc sản phẩm - dịch vụ) trong một thời gian nhất định.
Để làm tốt công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB cần hiểu rõ các đặc điểm của đầu tư XDCB. Đầu tư XDCB có những đặc điểm nổi bật được biểu hiện thông qua sản phẩm của nó - Đó là công trình xây dựng. Công trình xây dựng là sản phẩm được tạo bởi sức lao động của con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết định vị với đất (có thể bao gồm phần mặt đất, phần trên mặt đất, phần dưới hoặc trên mặt nước) và được xây dựng theo thiết kế. Công trình xây dựng bao gồm: Công trình xây dựng công cộng, nhà ở; Công trình công nghiệp, giao thông, thủy lợi, năng lượng và các công trình khác.
Công trình XDCB có những đặc điểm. Thứ nhất : Sản phẩm XDCB gắn liền với địa điểm xây dựng công trình - Có nghĩa là nơi đầu tư xây dựng công trình cũng chính là nơi đưa công trình vào khai thác - sử dụng trong tương tai. Thứ hai : Qúa trình đầu tư XDCB phải trải qua một thời gian lao động rất dài mới có thể đưa vào khai thác - sử dụng được; Thời gian hoàn vốn lâu vì sản phẩm XDCB mang tính chất đặc biệt và tổng hợp. Sản xuất không theo dây chuyền hàng loạt mà mỗi công trình - dự án có kiểu cách, tính chất khác nhau; Phụ thuộc nhiều vào yếu tố tự nhiên; Địa điểm hoạt động thay đổi liên tục và phân tán; Thời gian khai thác và sử dụng lâu dài (thường là 10 năm, 20 năm, 50 năm hoặc lâu hơn tuỳ thuộc vào tính chất của dự án).
Thứ ba : Sản phẩm đầu tư XDCB là các công trình xây dựng thường có vốn đầu tư lớn, được tạo ra trong một thời gian dài. Vì vậy, phải thiết lập các biện 4 pháp quản lý và cấp vốn đầu tư XDCB phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích (tránh ứ đọng, thất thoát vốn đầu tư), đảm bảo cho quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thực hiện liên tục theo kế hoạch và tiến độ đã xác định. Thứ tư : Quá trình XDCB bị tác động bởi nhiều yếu tố tự nhiên, như: Tình hình địa chất - thuỷ văn; Ảnh hưởng của khí hậu, thời tiết, mưa bão, động đất; Lực lượng thi công xây dựng công trình thường xuyên phải di chuyển theo nơi phát sinh nhu cầu đầu tư xây dựng các công trình. Vì vậy, phải quản lý và cấp vốn đầu tư phù hợp nhằm đảm bảo tiền vốn được sử dụng đúng mục đích (tránh ứ đọng và thất thoát vốn đầu tư); Bảo đảm cho quá trình đầu tư xây dựng các công trình được thực hiện liên tục, đúng kế hoạch và tiến độ đã xác định.
Để thực hiện một dự án đầu tư XDCB phải trải qua nhiều giai đoạn, có rất nhiều đơn vị cùng tham gia thực hiện. Trên một công trường có thể có hàng chục đơn vị làm các công việc khác nhau - Các đơn vị này cùng hoạt động trong một không gian và thời gian, do vậy trong tổ chức thi công cần phải phối hợp chặt chẽ với nhau bằng các hợp đồng giao - nhận thầu xây dựng. Ngoài những đặc điểm chung của đầu tư XDCB, việc đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN còn có đặc điểm riêng - Đó là quyền sở hữu và quyền sử dụng vốn đầu tư XDCB bị tách rời nhau. Vốn đầu tư XDCB của NSNN là thuộc quyền sở hữu Nhà nước - Nhà nước là chủ thể, có quyền chi phối và định đoạt nguồn vốn NSNN dành cho đầu tư XDCB và là người đề ra chủ trương, có thẩm quyền quyết định đầu tư, phê duyệt thiết kế dự toán (tổng dự toán).
Song, quyền sử dụng vốn đầu tư XDCB Nhà nước lại giao cho một tổ chức bằng việc thành lập các Chủ đầu tư và Ban quản lý dự án - Chủ đầu tư và các Ban quản lý dự án là người được Nhà nước giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư theo quy định của pháp luật. 5 Từ đặc điểm này, trong quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN dễ bị thất thoát. Nếu các chủ đầu tư, các Ban quản lý dự án không nâng cao tinh thần trách nhiệm; Trình độ chuyên môn - nghiệp vụ không đáp ứng yêu cầu quản lý; Nhà nước không tăng cường công tác thanh - kiểm tra bằng những cơ chế - chính sách ràng buộc trách nhiệm, thì thất thoát - lãng phí trong đầu tư XDCB thuộc vốn NSNN là không thể tránh khỏi.2 Đặc điểm chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn NSNN. Chi đầu tư XDCB của NSNN là các khoản chi để đầu tư xây dựng các công trình thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; Các công trình của doanh nghiệp nhà nước đầu tư theo kế hoạch được duyệt… Bản chất của chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất tài sản cố định nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất - kỹ thuật và năng lực sản xuất của nền kinh tế quốc dân.
Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là khoản chi chiếm tỷ trọng lớn trong tổng nguồn vốn chi đầu tư phát triển của NSNN, do vậy có đặc điểm giống như chi đầu tư phát triển. - Thứ nhất : Chi đầu tư XDCB là khoản chi lớn của NSNN nhưng không có tính ổn định. Chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN là yêu cầu tất yếu nhằm đảm bảo cho sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Trước hết, khoản chi này nhằm tạo ra cơ sở vật chất - kỹ thuật, năng lực sản xuất của nền kinh tế; Là nền tảng cho sự phát triển kinh tế - xã hội; Là "vốn mồi" nhằm tạo môi trường đầu tư thuận lợi để thu hút các nguồn lực trong và ngoài nước vào đầu tư phát triển các hoạt động kinh tế theo định hướng của Nhà nước trong từng giai đoạn, từng thời kỳ.
Quy mô và tỷ trọng chi NSNN cho đầu tư XDCB trong từng thời kỳ phụ thuộc vào chủ trương - đường lối phát triển kinh tế - xã hội của Đảng, Nhà nước và khả năng nguồn vốn của NSNN. 6 Với Việt Nam, mặc dù khả năng của ngân sách còn hạn chế, song Nhà nước luôn có sự ưu tiên vốn cho chi đầu tư XDCB - Chi đầu tư XDCB là một khoản chi lớn của NSNN. Tuy nhiên, cơ cấu chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi đầu tư XDCB cho từng nội dung chi, từng lĩnh vực đầu tư thường có sự thay đổi giữa các thời kỳ và phụ thuộc vào chủ trương - đường lối, chiến lược, quy hoạch - kế hoạch phát triển KT-XH của Đảng và Nhà nước.
Chẳng hạn, sau một giai đoạn ưu tiên tập trung đầu tư vào lĩnh vực hạ tầng giao thông thì thời kỳ tiếp theo sẽ không còn ưu tiên vào lĩnh vực đó nữa (do hạ tầng giao thông đã tương đối hoàn chỉnh); Ngược lại, khi Nhà nước ưu tiên phát triển vào một lĩnh vực khác (như: Nông nghiệp hoặc Công nghiệp) thì các công trình trực tiếp phục vụ cho lĩnh vực này lại được đầu tư lớn… - Thứ hai : Xét theo mục đích KT-XH và thời hạn tác động thì chi đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN mang tính chất chi cho tích lũy. Chi đầu tư XDCB là khoản chi nhằm tạo ra cơ sở vật chất - kỹ thuật, năng lực sản xuất, tăng tích lũy cho nền kinh tế quốc dân. Cơ sở vật chất - kỹ thuật, năng lực sản xuất được tạo ra thông qua các khoản chi đầu tư XDCB của NSNN là nền tảng vật chất đảm bảo cho sự tăng trưởng kinh tế, phát triển xã hội và làm tăng tổng sản phẩm quốc nội. Với ý nghĩa đó, chi đầu tư XDCB của NSNN là chi cho tích lũy.