Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Công tác quản lý, khai thác và vận hành công trình thủy lợi (QLKTCTTL) tại Việt Nam trong thời gian dài tồn tại nhiều bất cập như hiệu quả khai thác chưa cao, bộ máy cồng kềnh, năng lực quản trị hạn chế, việc sử dụng tài nguyên nước còn lãng phí và các công trình có xu hướng xuống cấp nhanh chóng. Nguyên nhân cốt lõi bắt nguồn từ cơ chế quản lý bao cấp, coi hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ thủy lợi là nghĩa vụ phục vụ của Nhà nước; người thụ hưởng dịch vụ chỉ phải trả mức phí rất thấp theo quy định nên chưa phát huy được ý thức trách nhiệm và tiết kiệm nước.

Nhằm khắc phục những hạn chế trên, Luật Thủy lợi năm 2017 được Quốc hội khóa XIV thông qua tại kỳ họp thứ 3 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2018. Luật Thủy lợi đã tạo ra bước ngoặt căn bản khi chuyển đổi từ cơ chế "thủy lợi phí" sang cơ chế "giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi" (SPDVTL), chính thức xác định sản phẩm, dịch vụ thủy lợi là hàng hóa kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường dưới sự định giá và quản lý của Nhà nước.

Tại huyện đảo Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh, sự phát triển nhanh chóng của các ngành du lịch, thương mại, dịch vụ và đô thị theo Quy hoạch chung xây dựng Khu kinh tế Vân Đồn đặt ra yêu cầu cấp thiết về việc đảm bảo an ninh nguồn nước ngọt. Dự án hồ chứa nước Đồng Dọng được quy hoạch xây dựng trên thượng nguồn Khe Quýt và Khe Phú Sơn (thuộc địa bàn xã Bình Dân và xã Vạn Yên trên đảo Cái Bầu) là công trình thủy lợi trọng điểm nhằm tích trữ nước ngọt phục vụ cấp nước sinh hoạt, du lịch, công nghiệp, duy trì dòng chảy môi trường và cải tạo sinh thái khu vực. Việc nghiên cứu cơ chế tính giá và quản lý sản phẩm, dịch vụ thủy lợi tại công trình này mang tính cấp thiết cả về mặt lý luận lẫn thực tiễn.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể như sau:

  • Mục đích nghiên cứu: Khái quát các vấn đề lý luận và thực tiễn về giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi; phân tích thực trạng, ưu điểm, hạn chế của việc xác định giá SPDVTL tại hệ thống hồ chứa Đồng Dọng; từ đó đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện cơ chế giá nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế - xã hội tại địa phương.

  • Nhiệm vụ nghiên cứu:

    1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận về giá SPDVTL nói chung và giá SPDVTL của hệ thống hồ chứa nước.
    2. Thu thập, tổng hợp có hệ thống các thông tin, tư liệu, số liệu về giá SPDVTL tại Việt Nam, tỉnh Quảng Ninh và thực tế tại dự án hồ chứa Đồng Dọng.
    3. Phân tích, đánh giá thực trạng, rút ra các kết quả đạt được, hạn chế tồn tại và phân tích rõ các nguyên nhân.

  • Đối tượng nghiên cứu: Giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi của hệ thống hồ chứa nước Đồng Dọng tại xã Bình Dân và xã Vạn Yên, huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh.

  • Phạm vi nghiên cứu:

    • Không gian: Khảo sát chính sách giá SPDVTL tại Việt Nam nói chung, tỉnh Quảng Ninh và trực tiếp tại địa bàn huyện đảo Vân Đồn (hồ Đồng Dọng).
    • Thời gian: Thu thập và phân tích số liệu thực trạng trong giai đoạn từ năm 2009 (thời điểm phê duyệt quy hoạch Khu kinh tế Vân Đồn) đến năm 2020.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khung lý thuyết và căn cứ pháp lý

Tác giả tiếp cận vấn đề dựa trên nền tảng kinh tế học tài nguyên và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về giá dịch vụ công ích:

  • Chuyển đổi bản chất từ phí sang giá: Theo Pháp lệnh Khai thác và bảo vệ công trình thủy lợi năm 2001, "thủy lợi phí" là khoản phí thu từ người sử dụng nước phục vụ nông nghiệp để bù đắp một phần chi phí quản lý, bảo dưỡng. Trong khi đó, Luật Thủy lợi năm 2017 định nghĩa "giá dịch vụ thủy lợi" là chi phí phải chi trả cho một đơn vị sản phẩm, dịch vụ thủy lợi; chuyển cách tiếp cận từ "phục vụ" sang "dịch vụ hàng hóa", áp dụng cho mọi đối tượng sử dụng nước.
  • Lý thuyết cân bằng thị trường tài nguyên: Tài nguyên nước có đặc tính giới hạn về khối lượng cung cấp trong tự nhiên. Khi cầu thị trường gia tăng, mức cân bằng cung cầu hình thành một khoản thặng dư kinh tế ròng gọi là tô kinh tế (Economic Rent). Việc định giá giúp điều tiết nhu cầu, khuyến khích sử dụng tiết kiệm và thu hút nguồn lực xã hội hóa.
  • Nguyên tắc định giá theo Nghị định số 96/2018/NĐ-CP: Việc định giá SPDVTL phải bảo đảm bù đắp chi phí quản lý, vận hành, bảo trì, khấu hao tài sản cố định và có lợi nhuận dự kiến hợp lý theo cơ chế thị trường. Công thức xác định mức giá được quy định:

$$\text{Mức giá SPDVTL} = \text{Giá thành toàn bộ SPDVTL} + \text{Lợi nhuận dự kiến} + \text{Nghĩa vụ tài chính theo quy định}$$

Trong đó, các yếu tố cấu thành gồm: chi phí tiền lương/tiền công theo định mức của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội; chi phí khấu hao tài sản cố định (đối với phương tiện, thiết bị quản lý, máy móc văn phòng); mức lợi nhuận dự kiến tối đa sau thuế để trích lập quỹ khen thưởng, phúc lợi.

  • Cơ chế điều chỉnh giá: Khi chi phí đầu vào biến động, mức giá SPDVTL của năm kế hoạch được điều chỉnh căn cứ theo giá thực tế đã thực hiện và chỉ số giá tiêu dùng (CPI) do Quốc hội công bố:

$$\text{Mức giá SPDVTL năm KH} = \text{Mức giá SPDVTL thực tế đã thực hiện} \times (1 + \text{Chỉ số giá tiêu dùng CPI cả nước})$$

Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu

Nghiên cứu sử dụng kết hợp các phương pháp định tính và định lượng:

  • Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: Thu thập hệ thống văn bản pháp luật (Luật Xây dựng 2003, Nghị định 12/2009/NĐ-CP, Nghị định 96/2018/NĐ-CP, Quyết định số 1296/QĐ-TTg ngày 19/8/2009 của Thủ tướng Chính phủ, các Quyết định số 1679/QĐ-UBND, 122/QĐ-KKT, 170/QĐ-KKT của UBND tỉnh Quảng Ninh và Ban Quản lý KKT Vân Đồn).
  • Phương pháp nghiên cứu tại bàn: Rà soát tài liệu chuyên khảo, phân tích, đối chiếu chính sách và khung giá SPDVTL áp dụng tại các đơn vị thực tế (Công ty TNHH MTV Khai thác CTTL Bắc Nam Hà, Công ty TNHH MTV Khai thác thủy lợi Dầu Tiếng, tỉnh Hưng Yên, tỉnh Thanh Hóa).
  • Phương pháp thu thập thông tin sơ cấp: Điều tra, khảo sát thực địa tại lưu vực dự án hồ Đồng Dọng, phỏng vấn cán bộ chuyên môn và người dân tại hai xã Bình Dân, Vạn Yên.
  • Phương pháp xử lý và phân tích số liệu: Sử dụng thống kê mô tả, phân tích so sánh, đối chiếu nhu cầu dùng nước thiết kế với các quy chuẩn kỹ thuật (TCVN, QCVN).
  • Nguồn dữ liệu: Số liệu khí tượng thủy văn (trạm Tiên Yên), Báo cáo tổng hợp dự án hồ chứa nước Đồng Dọng của Công ty Cổ phần Tư vấn Việt Hà, tài liệu từ Viện Kinh tế và Quản lý Thủy lợi, Ban Quản lý dự án Công ty Cổ phần 389 (Bộ Tư lệnh Quân khu III).

Nội dung chính theo từng chương

Chương I: Cơ sở lý luận và thực tiễn về giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi của hệ thống hồ chứa

Chương I trình bày có hệ thống các khái niệm, cơ chế chuyển đổi từ thủy lợi phí sang giá SPDVTL, nguyên tắc định giá và điều chỉnh giá trong nền kinh tế thị trường. Tác giả phân loại hồ chứa nước theo Nghị định 96/2018/NĐ-CP thành 4 nhóm (quan trọng đặc biệt, lớn, vừa, nhỏ) và làm rõ vai trò đa mục tiêu của hồ chứa đối với tự nhiên, kinh tế - xã hội, môi trường sinh thái và quốc phòng.

Hồ chứa cung cấp sản phẩm dịch vụ thủy lợi khác (SPDVK) gồm: cấp nước sinh hoạt, công nghiệp, kinh doanh du lịch, nuôi trồng thủy sản và phát điện. Khác với dịch vụ công ích (SPDVCI) được Nhà nước trợ giá, SPDVK phải tính đúng, tính đủ toàn bộ chi phí và có mức lợi nhuận phù hợp. Đồng thời, tác giả khảo sát khung giá tại một số địa phương:

Đơn vị / Địa phương Loại hình dịch vụ thủy lợi Mức giá áp dụng quy định
Cty Khai thác thủy lợi Dầu Tiếng Cấp nước sinh hoạt, công nghiệp $1.000 - 1.500\text{ đồng/m}^3$
Cty Khai thác CTTL Bắc Nam Hà Cống kết hợp giao thông thủy $7.600\text{ đồng/tấn/lượt}$
Tỉnh Hưng Yên Tiêu nước khu công nghiệp $1.500\text{ đồng/ha lưu vực tiêu}$

Chương II: Phân tích, đánh giá thực trạng giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi của hệ thống hồ chứa Đồng Dọng, xã Bình Dân, xã Vạn Yên, huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh

Chương II tập trung phân tích các điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội tại huyện Vân Đồn và hiện trạng thiết kế, tính toán nhu cầu dùng nước của hệ thống hồ chứa Đồng Dọng:

  • Đặc điểm kỹ thuật công trình: Hồ chứa xây dựng tại thung lũng Đồng Dọng, khống chế tổng diện tích lưu vực $6,25\text{ km}^2$ (Khe Quýt $4,33\text{ km}^2$ và Khe Phú Sơn $1,92\text{ km}^2$). Nước được dẫn bằng tuyến ống áp lực công suất lưu lượng $0,32\text{ m}^3/\text{s}$ về Hang Bụi (xã Vạn Yên) tới nhà máy xử lý nước sạch công suất $36.000\text{ m}^3/\text{ngày đêm}$.
  • Đánh giá điều kiện địa chất - lòng hồ: Mực nước dâng bình thường (MNDBT) ở cao trình $+36.0\text{m}$, diện tích ngập lòng hồ $1,25\text{ km}^2$, phần bán ngập lên đến cao trình $+40.0\text{m}$. Lòng hồ phủ lớp trầm tích Đệ Tứ ($apQ$) là sét, á sét dày $1 - 5\text{m}$ có hệ số thấm nhỏ, sườn bờ hồ dày $0,8 - 2\text{km}$ gắn kết tốt, không có hiện tượng Karst đá vôi và không chứa khoáng sản than có giá trị công nghiệp thuộc hệ tầng Hà Cối ($J_{1-2}\text{ hc}_1$).
  • Tổng hợp nhu cầu cấp nước tại đầu mối:
STT Đối tượng sử dụng nước Quy mô tính toán (đến năm 2020) Tiêu chuẩn cấp nước (QĐ 1296/QĐ-TTg) Lưu lượng $q\text{ (l/s)}$ Lượng nước yêu cầu (triệu $\text{m}^3/\text{năm}$)
1 Nước sinh hoạt
- Đô thị Cái Rồng $28.547\text{ người}$ $130\text{ lít/người/ngày đêm}$ 43,0 1,356
- Đô thị Đoàn Kết, Bình Dân $3.372\text{ người}$ $130\text{ lít/người/ngày đêm}$ 5,1 0,160
- Đô thị ngoại vi $36.141\text{ người}$ $110\text{ lít/người/ngày đêm}$ 46,0 1,451
2 Du lịch (3 tháng V, VI, VII) $18.652\text{ khách}$ $250\text{ lít/khách/ngày đêm}$ 80,0 0,636
3 Công nghiệp $120\text{ ha}$ các khu công nghiệp $25\text{ m}^3/\text{ha/ngày đêm}$ 125,5 3,958
4 Môi trường hạ lưu
- Suối hạ lưu đập Đồng Dọng Liên tục ngày đêm $20\text{ l/s}$ 20,0 0,631
- Suối hạ lưu đập Phú Sơn Liên tục ngày đêm $10\text{ l/s}$ 10,0 0,315
Tổng cộng 263 / 343 8,614

(Ghi chú: Lưu lượng tổng yêu cầu là $343\text{ l/s}$ trong 3 tháng mùa du lịch cao điểm và $263\text{ l/s}$ trong 9 tháng còn lại).

  • Quy định mức giá và khung giá dịch vụ: Tác giả đối chiếu các biểu giá quy định: cấp nước tưới tự chảy từ hồ đập có mức trần dịch vụ khoảng $1.500\text{ đồng/m}^3$; nuôi trồng thủy sản tại hồ chứa thu từ $5% - 8%$ giá trị sản lượng; nuôi cá bè thu từ $6% - 8%$ giá trị sản lượng.
  • Đánh giá kết quả và tồn tại:
    • Kết quả: Dự án giúp giải quyết triệt để bài toán thiếu nước ngọt cho KKT Vân Đồn, cải tạo vi khí hậu vùng núi Cái Bầu và tạo điều kiện di dời, ổn định đời sống cho các hộ dân sống rải rác trong thung lũng Đồng Dọng.
    • Hạn chế: Công trình nằm liên xã (Bình Dân - Vạn Yên) nên chưa có tổ chức quản lý chuyên nghiệp được bàn giao chính thức; các HTX chỉ quản lý khâu tưới nội đồng; hồ sơ kỹ thuật và lưu trữ số liệu an toàn đập còn thiếu; cán bộ quản lý vận hành chủ yếu dựa trên kinh nghiệm trực quan; hệ thống quan trắc an toàn đập chưa được đầu tư đồng bộ do hạn chế kinh phí.

Chương III: Phương hướng và giải pháp hoàn thiện giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi của hệ thống hồ chứa Đồng Dọng, xã Bình Dân, xã Vạn Yên, huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh

Chương III đưa ra các cơ sở, định hướng phát triển ngành thủy lợi đến năm 2030 (đáp ứng tưới cho 11,4 triệu ha đất nông nghiệp; cấp nước sinh hoạt đạt $100%$ dân cư với định mức $60\text{ lít/người/ngày}$ ở nông thôn và $150 - 180\text{ lít/người/ngày}$ ở đô thị; cấp nước công nghiệp $50 - 100\text{ m}^3/\text{ha}$). Trên cơ sở đó, chuyên đề đề xuất các biện pháp hoàn thiện:

  1. Hoàn thiện phương pháp và cơ chế tính giá: Phải tính đúng, tính đủ các khoản mục chi phí khấu hao tài sản cố định, chi phí bảo trì và quản lý vận hành vào giá bán nước thô cho nhà máy nước sạch Hang Bụi; xây dựng lộ trình điều chỉnh giá linh hoạt theo chỉ số CPI.
  2. Kiện toàn mô hình tổ chức quản lý khai thác: Thành lập đơn vị quản lý chuyên trách liên xã hoặc giao doanh nghiệp khai thác CTTL có đủ năng lực pháp lý, vận hành theo cơ chế tự chủ tài chính; phân định rõ chức năng quản lý nhà nước với hoạt động cung ứng dịch vụ.
  3. Hiện đại hóa công tác vận hành và an toàn đập: Bố trí kinh phí lập hồ sơ an toàn đập theo đúng Nghị định 96/2018/NĐ-CP; lắp đặt thiết bị quan trắc khí tượng thủy văn chuyên dùng, camera giám sát xả lũ và hệ thống cảnh báo sớm cho hạ du.
  4. Tăng cường chế tài và thực thi hợp đồng dịch vụ: Triển khai ký kết hợp đồng dịch vụ kinh tế trực tiếp giữa đơn vị quản lý hồ với các hộ tiêu thụ nước sạch, khu công nghiệp và đơn vị du lịch; xử lý nghiêm các trường hợp trốn tránh nghĩa vụ tài chính.

Kết quả và đóng góp

  • Kết quả chuyên môn: Chuyên đề đã phân tích chi tiết hồ sơ kỹ thuật, các thông số khí tượng thủy văn trạm Tiên Yên, cân bằng nước và xác định được tổng lượng nước yêu cầu tại đầu mối hồ Đồng Dọng là $8,614\text{ triệu m}^3/\text{năm}$ (lưu lượng đỉnh mùa khô/du lịch là $343\text{ l/s}$, mùa mưa là $263\text{ l/s}$).
  • Giải pháp ứng dụng: Đề xuất được mô hình tính giá dịch vụ cấp nước thô và SPDVK gắn với trách nhiệm tự chủ tài chính của đơn vị QLKTCTTL; giải quyết bài toán chồng chéo trong quản lý công trình liên xã giữa Bình Dân và Vạn Yên.
  • Đóng góp học thuật: Hệ thống hóa cơ sở lý luận về chuyển đổi từ "phí" sang "giá" theo Luật Thủy lợi 2017, cung cấp một trường hợp nghiên cứu điển hình (case study) về định giá sản phẩm dịch vụ thủy lợi cho hệ thống hồ chứa vùng hải đảo.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Nghiên cứu được thực hiện khi dự án hồ chứa nước Đồng Dọng đang trong giai đoạn triển khai quy hoạch chi tiết và chuẩn bị đầu tư xây dựng, do đó các số liệu về chi phí vận hành thực tế, doanh thu thu phí dịch vụ chưa phát sinh trên thực tế mà chủ yếu dựa trên số liệu tính toán từ hồ sơ thiết kế cơ sở của Công ty Cổ phần Tư vấn Việt Hà.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Khi công trình hồ chứa Đồng Dọng và Nhà máy nước Hang Bụi chính thức khánh thành, đưa vào vận hành thương mại, cần tiếp tục thực hiện các nghiên cứu thực nghiệm nhằm kiểm chứng giá thành toàn bộ, đánh giá mức độ sẵn sàng chi trả (WTP - Willingness to Pay) của các hộ dân cư và doanh nghiệp du lịch trên đảo Cái Bầu.

Giá trị tham khảo

Chuyên đề là tài liệu tham khảo hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên các ngành Kinh tế Tài nguyên, Kinh tế Nông nghiệp, Quản lý Tài nguyên Nước và Kỹ thuật Thủy lợi khi nghiên cứu về cơ chế định giá sản phẩm dịch vụ công, quản lý tài chính công trình thủy lợi.
  • Cán bộ quản lý tại các Công ty Khai thác CTTL, Ban Quản lý dự án, Phòng Nông nghiệp & PTNT, Chi cục Thủy lợi các địa phương có địa hình hải đảo, đồi núi trong việc lập phương án giá và quy trình vận hành an toàn hồ đập.

Câu hỏi thường gặp

1. Phạm vi diện tích lưu vực và dung tích khống chế của dự án hồ chứa Đồng Dọng là bao nhiêu?

Theo tài liệu thiết kế của Công ty Cổ phần Tư vấn Việt Hà được trích dẫn trong chuyên đề, hồ chứa nước Đồng Dọng có tổng diện tích lưu vực khống chế là $6,25\text{ km}^2$, bao gồm $4,33\text{ km}^2$ thuộc lưu vực Khe Quýt và $1,92\text{ km}^2$ gom nước từ lưu vực Khe Phú Sơn.

2. Nước từ hồ Đồng Dọng được dẫn truyền và xử lý như thế nào để phục vụ người dùng?

Nước thô từ hồ chứa Đồng Dọng được chuyển bằng tuyến đường ống có áp với lưu lượng thiết kế $0,32\text{ m}^3/\text{s}$ dẫn về khu vực Hang Bụi (xã Vạn Yên). Tại đây, dự án bố trí xây dựng nhà máy xử lý nước sạch công suất $36.000\text{ m}^3/\text{ngày đêm}$ để phân phối đến các hộ dùng nước trên đảo Cái Bầu.

3. Công thức tính mức giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi theo Nghị định 96/2018/NĐ-CP gồm những thành phần nào?

Mức giá SPDVTL được xác định bằng: Giá thành toàn bộ sản phẩm, dịch vụ thủy lợi (gồm chi phí vận hành, bảo trì, khấu hao tài sản cố định, chi phí quản lý hợp lý) $+$ Lợi nhuận dự kiến (sau thuế TNDN để trích lập 2 quỹ phúc lợi và khen thưởng) $+$ Các nghĩa vụ tài chính theo quy định của pháp luật (nếu có).

4. Những bất cập lớn nhất trong công tác quản lý an toàn tại hồ chứa Đồng Dọng được tác giả chỉ ra là gì?

Các bất cập chính bao gồm: công trình nằm trên ranh giới liên 2 xã (Bình Dân và Vạn Yên) nên chưa có đơn vị chuyên trách được bàn giao quản lý chính thức; thiếu hồ sơ lưu trữ và các thông số kỹ thuật cập nhật; cán bộ vận hành chủ yếu bằng kinh nghiệm trực quan; hệ thống quan trắc an toàn hồ đập chưa được lắp đặt hoàn thiện do thiếu hụt kinh phí.

5. Mục tiêu cấp nước sinh hoạt đến năm 2030 của ngành thủy lợi được đề cập trong nghiên cứu ra sao?

Định hướng đến năm 2030 đặt mục tiêu: $100%$ người dân nông thôn có nguồn nước sinh hoạt hợp vệ sinh với mức tối thiểu $60\text{ lít/người/ngày}$; đối với đô thị loại I là $180\text{ lít/người/ngày}$, đô thị loại II là $165\text{ lít/người/ngày}$, và các đô thị loại III, IV, V là $150\text{ lít/người/ngày}$.

Kết luận

Chuyên đề tốt nghiệp của sinh viên Nguyễn Thị Hồng Nhung đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về việc chuyển đổi từ cơ chế "thủy lợi phí" sang "giá sản phẩm, dịch vụ thủy lợi" theo Luật Thủy lợi năm 2017. Nghiên cứu đi sâu phân tích thực trạng điều kiện tự nhiên, địa chất, cân bằng nhu cầu nước và phương án định giá tại dự án hồ chứa nước Đồng Dọng (huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh). Các giải pháp đề xuất về hoàn thiện phương pháp tính giá, kiện toàn bộ máy quản lý chuyên trách và đầu tư hệ thống quan trắc an toàn đập có giá trị thực tiễn cao đối với sự phát triển bền vững của Khu kinh tế Vân Đồn.