Tổng quan nghiên cứu

Kể từ dấu mốc Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ VI vào tháng 12 năm 1986 đến Đại hội lần thứ IX vào tháng 4 năm 2001, công cuộc đổi mới toàn diện tại Việt Nam đã trải qua hơn 15 năm phát triển mạnh mẽ. Trong tiến trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế, việc xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phải cải cách căn bản tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong đó, đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất – trở thành nhiệm vụ có tính quy luật và cấp bách hàng đầu. Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là giải quyết mâu thuẫn giữa yêu cầu tăng cường vai trò, vị thế độc lập, thực quyền của Quốc hội với việc giữ vững sự lãnh đạo toàn diện của Đảng, khắc phục triệt để tình trạng bao biện, làm thay hoặc buông lỏng lãnh đạo.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa cơ sở lý luận về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền; phân tích thực trạng phương thức lãnh đạo qua các giai đoạn lịch sử từ năm 1945 đến năm 2002; và đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ nhằm đổi mới phương thức lãnh đạo trong lĩnh vực lập pháp. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hoạt động của Quốc hội Việt Nam qua 10 khóa hoạt động, đi sâu vào chức năng lập hiến và lập pháp từ năm 1986 đến năm 2002. Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua các chỉ số phát triển lập pháp: từ năm 1986 đến năm 2001, Quốc hội đã ban hành hơn 100 đạo luật, 94 pháp lệnh và 4 bộ luật lớn; việc đổi mới phương thức lãnh đạo tạo tiền đề nâng tỷ lệ dự án luật do Quốc hội chủ động xây dựng đạt trên 80%, góp phần hoàn thiện thể chế quản lý đất nước bằng pháp luật.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng hai lý thuyết nền tảng cốt lõi: Lý thuyết về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và Lý thuyết về Đảng cầm quyền theo Chủ nghĩa Mác - Lênin cùng Tư tưởng Hồ Chí Minh. Khác với mô hình tam quyền phân lập tuyệt đối, Nhà nước pháp quyền tại Việt Nam được tổ chức theo nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là nguyên tắc hiến định (được khẳng định tại Điều 4 Hiến pháp năm 1992), giữ vai trò là nhân tố quyết định bảo đảm bản chất dân chủ của Nhà nước.

Mô hình nghiên cứu tập trung vào cơ chế chuyển hóa đường lối chính trị của Đảng thành pháp luật của Nhà nước thông qua các thiết chế dân chủ. Hệ thống khái niệm chính trong luận văn bao gồm:

  • Nhà nước pháp quyền: Cách thức quản trị quốc gia đặt pháp luật ở vị trí tối cao, chi phối mọi hành vi của cơ quan công quyền và công dân nhằm bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
  • Phương thức lãnh đạo của Đảng: Tổng thể các cách thức, quy trình và phương pháp mà Đảng sử dụng để tác động và định hướng hoạt động của Quốc hội mà không làm thay chức năng của cơ quan đại biểu nhân dân.
  • Quyền lập hiến và lập pháp: Chức năng tối cao của Quốc hội được quy định tại Điều 83 Hiến pháp năm 1992, gồm việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp và ban hành các đạo luật điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản.
  • Đảng đoàn Quốc hội: Tổ chức Đảng trực thuộc Trung ương hoạt động trong Quốc hội, thực hiện vai trò lãnh đạo tập thể và chấp hành các nguyên tắc tổ chức của Đảng.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn được thu thập từ các Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI, VII, VIII, IX; các Nghị quyết Ban Chấp hành Trung ương; cơ sở dữ liệu Công báo Chính phủ với hơn 100 đạo luật và 94 pháp lệnh; cùng các công trình khoa học tiêu biểu như Đề tài cấp Nhà nước KHXH 05.05 do Viện Nghiên cứu Khoa học Pháp lý chủ trì.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm dữ liệu hoạt động lập pháp của 10 khóa Quốc hội từ năm 1946 đến năm 2002, kết hợp chọn mẫu điển hình phân tích sâu 50 văn bản luật trọng điểm và 15 nghị quyết chỉ đạo của Bộ Chính trị trong giai đoạn 1986 – 2002. Phương pháp chọn mẫu mục đích được áp dụng nhằm tập trung vào các đạo luật có tác động sâu rộng đến kinh tế thị trường như Luật Đất đai, Bộ luật Dân sự, Bộ luật Hình sự.

Luận văn kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng, duy vật lịch sử với các phương pháp phân tích quy phạm pháp luật, khảo sát thực tiễn và so sánh đối chiếu. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm đánh giá khách quan quy luật phát triển của phương thức lãnh đạo trong từng bối cảnh lịch sử cụ thể, đồng thời đối chiếu với kinh nghiệm tổ chức nghị viện của các quốc gia theo thể chế đại nghị và tổng thống để rút ra bài học phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình khảo sát lịch sử và thực tiễn hoạt động lập pháp mang lại các phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, giai đoạn 1945 – 1975 kéo dài 30 năm trong hoàn cảnh chiến tranh bảo vệ Tổ quốc, phương thức lãnh đạo của Đảng mang tính tập trung, tuyệt đối và trực tiếp. Do yêu cầu chỉ đạo chiến sự, khoảng 70% các quyết sách lớn được tổ chức Đảng trực tiếp định đoạt, dẫn đến tình trạng vai trò của các cơ quan nhà nước và Quốc hội chưa được phát huy đầy đủ, xuất hiện sự lúng túng giữa chức năng lãnh đạo và quản lý.

Thứ hai, giai đoạn 1975 – 1986 kéo dài 11 năm sau ngày thống nhất đất nước, cơ chế quản lý kinh tế tập trung quan liêu, bao cấp đã làm nảy sinh tình trạng cấp ủy Đảng bao biện, làm thay công việc của chính quyền. Tổ chức Đảng quyết định trực tiếp hơn 80% các chỉ tiêu điều hành cụ thể như định giá sản phẩm, tỷ giá và phân bổ ngân sách, biến cơ quan dân cử thành đơn vị thừa hành thụ động.

Thứ ba, giai đoạn đổi mới từ năm 1986 đến năm 2002 ghi nhận bước tiến nhảy vọt khi Quốc hội ban hành hơn 100 đạo luật và 94 pháp lệnh. Tuy nhiên, tỷ lệ pháp lệnh chiếm xấp xỉ 48% tổng số văn bản quy phạm cấp cao cho thấy Quốc hội vẫn phải ủy quyền lập pháp lớn cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội, làm giảm tính tối cao của các đạo luật do toàn thể đại biểu biểu quyết.

Thứ tư, tính chuyên nghiệp trong tổ chức Quốc hội còn hạn chế khi tỷ lệ đại biểu kiêm nhiệm chiếm trên 75% ở 10 khóa Quốc hội. Phần lớn các dự án luật (khoảng 90%) đều do Chính phủ chủ trì soạn thảo, vai trò của các Ủy ban của Quốc hội mới dừng lại ở khâu thẩm tra cuối cùng trước kỳ họp.

+-------------------------------------------------------------------------------+
| GIAI ĐOẠN          | ĐẶC ĐIỂM PHƯƠNG THỨC LÃNH ĐẠO        | TỶ LỆ / SỐ LIỆU   |
+--------------------+--------------------------------------+-------------------+
| 1945 - 1975        | Trực tiếp, tập trung, phục vụ kháng  | 70% quyết sách    |
| (30 năm)           | chiến, cơ quan nhà nước mờ nhạt      | do Đảng chỉ đạo   |
+--------------------+--------------------------------------+-------------------+
| 1975 - 1986        | Bao cấp tư duy, bao biện làm thay,   | 80% chỉ tiêu kinh |
| (11 năm)           | can thiệp sâu vào điều hành vi mô    | tế do cấp ủy định |
+--------------------+--------------------------------------+-------------------+
| 1986 - 2002        | Định hướng chiến lược, thể chế hóa   | >100 luật,        |
| (>15 năm đổi mới)  | đường lối, mở rộng dân chủ           | 94 pháp lệnh      |
+--------------------+--------------------------------------+-------------------+

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên bắt nguồn từ quán tính của tư duy quản lý thời chiến và nhận thức chưa phân định rạch ròi giữa quyền lãnh đạo chính trị với quyền quản lý nhà nước. Dữ liệu thực tế về cơ cấu văn bản ban hành phản ánh rõ sự phân hóa: việc trình bày số lượng 100 luật và 94 pháp lệnh qua biểu đồ cột chồng theo từng nhiệm kỳ khóa VIII, IX, X sẽ làm nổi bật xu hướng chuyển dịch tích cực sang quản lý bằng đạo luật.

So sánh với các công trình nghiên cứu của Tiểu ban Tổng kết công tác xây dựng Đảng và đề tài KHXH 05.05, luận văn khẳng định sự lãnh đạo của một Đảng duy nhất không hề bó hẹp dân chủ mà là điều kiện tiên quyết giữ vững ổn định chính trị để mở rộng dân chủ thực chất. Khi phân tích mô hình chính trị tại Anh và Mỹ, luận văn chỉ ra rằng ở mọi thể chế, các đảng phái chính trị chiếm đa số luôn lãnh đạo và chi phối hoạt động nghị viện; vì vậy, vấn đề cốt lõi tại Việt Nam không phải là thay đổi vị thế lãnh đạo của Đảng mà là chuẩn hóa phương thức lãnh đạo thông qua quy chế pháp lý minh bạch.

Đề xuất và khuyến nghị

Hệ thống giải pháp nhằm đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền bao gồm 4 nội dung trọng tâm:

Thứ nhất, hoàn thiện phương thức ban hành nghị quyết lập pháp của Ban Chấp hành Trung ương và Bộ Chính trị. Cần tinh giản từ 30% đến 40% các nghị quyết có nội dung chỉ đạo chung chung, chuyển mạnh sang ban hành các nghị quyết chuyên đề cho từng lĩnh vực kinh tế - xã hội bức xúc. Chủ thể thực hiện là Ban Chấp hành Trung ương, tiến hành ngay trong giai đoạn 2002 – 2005 nhằm tạo định hướng chính trị chuẩn xác cho các chương trình lập pháp hàng năm và cả nhiệm kỳ.

Thứ hai, chuẩn hóa quy trình Bộ Chính trị cho ý kiến đối với các dự án luật. Bộ Chính trị chỉ xem xét, quyết định các quan điểm, nguyên tắc chính trị lớn mang tính định hướng; giao 100% trách nhiệm xây dựng điều khoản, kỹ thuật lập pháp và xử lý nội dung cụ thể cho Đảng đoàn Quốc hội và các Ủy ban chuyên môn. Lộ trình thực hiện trong vòng 2 năm từ khi triển khai nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI.

Thứ ba, tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách lên mức tối thiểu 25% đến 30% trong khóa XI (2002 – 2007) và nâng lên trên 40% ở các khóa kế tiếp. Ban Tổ chức Trung ương phối hợp cùng Đảng đoàn Quốc hội quy hoạch, đào tạo đội ngũ chuyên gia luật pháp có bản lĩnh chính trị vững vàng để bố trí vào các Ủy ban thường trực, thành lập các văn phòng tham mưu độc lập phục vụ đại biểu.

Thứ tư, giảm dần việc ban hành pháp lệnh của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nâng tỷ lệ các đạo luật do Quốc hội ban hành trực tiếp đạt trên 85% tổng số văn bản quy phạm pháp luật cấp cao. Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ có trách nhiệm rà soát các pháp lệnh đã thực hiện ổn định sau 1 đến 2 năm để nâng cấp thành luật trình Quốc hội thông qua.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tham mưu tại các Ban Đảng, Văn phòng Trung ương Đảng và Ban Tổ chức Trung ương. Nghiên cứu cung cấp cơ sở dữ liệu và khung lý luận để xây dựng quy chế làm việc, phân định ranh giới giữa lãnh đạo chính trị và quản lý nhà nước, tránh tình trạng bao biện làm thay.

Thứ hai, đại biểu Quốc hội và cán bộ công chức thuộc Văn phòng Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học để hoàn thiện quy trình lập pháp, nâng cao chất lượng thẩm tra dự án luật và thực thi quyền giám sát tối cao.

Thứ ba, các nhà khoa học, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Luật học, Xây dựng Đảng và Quản lý công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị với hệ thống dẫn chứng chuẩn xác về lịch sử lập pháp qua 10 khóa Quốc hội và hơn 100 đạo luật thực tế.

Thứ tư, cán bộ hoạch định chính sách tại các Bộ, ngành và cơ quan hành chính nhà nước. Tài liệu giúp nâng cao nhận thức về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan soạn thảo dự án luật thuộc Chính phủ với các cơ quan thẩm tra của Quốc hội theo chuẩn mực Nhà nước pháp quyền.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao việc chỉ có một Đảng lãnh đạo Quốc hội ở Việt Nam là một tất yếu khách quan? Sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam là nguyên tắc hiến định tại Điều 4 Hiến pháp năm 1992, được kiểm chứng qua hơn 70 năm lịch sử lãnh đạo cách mạng và 15 năm đổi mới. Thực tiễn các mô hình nghị viện tại Anh và Mỹ đều chứng minh các đảng cầm quyền luôn chi phối nghị viện; do đó, sự lãnh đạo của Đảng là nhân tố bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa và ổn định thể chế.

Phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Quốc hội trước và sau năm 1986 có điểm gì khác biệt căn bản? Trước năm 1986, phương thức lãnh đạo mang tính tập trung, tuyệt đối và trực tiếp, cấp ủy can thiệp sâu vào hơn 80% chỉ tiêu điều hành vi mô. Sau năm 1986, Đảng chuyển giao quyền quản lý cho Nhà nước, tập trung lãnh đạo bằng định hướng chiến lược, thể chế hóa chủ trương thành hơn 100 đạo luật và mở rộng quyền chủ động cho Quốc hội.

Đảng đoàn Quốc hội giữ vai trò gì trong quy trình lập pháp hiện nay? Đảng đoàn Quốc hội là tổ chức Đảng trực thuộc Trung ương, hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Tổ chức này đóng vai trò cầu nối chuyển tải các nghị quyết của Bộ Chính trị vào hơn 90% quy trình chỉ đạo thẩm tra, phối hợp với các Ủy ban chuyên môn hoàn thiện nội dung kỹ thuật lập pháp trước khi trình Quốc hội thảo luận.

Luận văn đề xuất giải pháp nào để khắc phục tình trạng lạm dụng pháp lệnh? Luận văn kiến nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội phải định kỳ báo cáo Quốc hội về các pháp lệnh đã ban hành. Đồng thời, xác lập lộ trình trong vòng 1 đến 2 năm kiểm nghiệm thực tế để sửa đổi, nâng cấp các pháp lệnh khả thi thành đạo luật chính thức, phấn đấu nâng tỷ lệ luật đạt trên 85% tổng số văn bản ban hành.

Vì sao cần tăng tỷ lệ đại biểu Quốc hội chuyên trách lên 25% đến 30% trong khóa XI? Cơ cấu đại biểu kiêm nhiệm chiếm hơn 75% ở các khóa trước làm hạn chế quỹ thời gian dành cho hoạt động Quốc hội. Việc tăng tỷ lệ chuyên trách lên 25% đến 30% trong giai đoạn 2002 – 2007 là điều kiện tiên quyết để đại biểu hoạt động độc lập, nâng cao chất lượng phản biện và thẩm tra dự án luật.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện 3 giai đoạn lịch sử lãnh đạo Quốc hội từ năm 1945 đến năm 2002, chỉ rõ những bước chuyển căn bản trong tư duy chính trị.
  • Công trình khẳng định tính tất yếu của sự lãnh đạo độc Đảng gắn liền với tiến trình phát huy dân chủ trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
  • Đánh giá sâu sắc 4 phương thức lãnh đạo hiện hành, chỉ rõ các điểm nghẽn về tình trạng bao biện làm thay và sự lạm dụng pháp lệnh với 94 văn bản ban hành.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp mang tính đột phá nhằm nâng tỷ lệ đại biểu chuyên trách lên 25% đến 30% ở nhiệm kỳ khóa XI và hướng tới 40% ở các khóa tiếp theo.
  • Xác lập mục tiêu đưa quản lý nhà nước chuyển dịch từ văn bản dưới luật sang quản lý chủ yếu bằng các đạo luật hoàn chỉnh với tỷ lệ trên 85%.

Đóng góp chính của luận văn là xây dựng hệ thống luận cứ khoa học và thực tiễn chuyên sâu đầu tiên về phương thức lãnh đạo của Đảng trong lĩnh vực lập pháp tại Việt Nam. Lộ trình triển khai khuyến nghị cần được cụ thể hóa trong quy chế phối hợp giữa Bộ Chính trị và Đảng đoàn Quốc hội giai đoạn 2002 – 2005. Các nhà nghiên cứu thể chế, cán bộ lập pháp và cơ quan tham mưu chính sách hãy khai thác và vận dụng ngay các kết quả nghiên cứu này để đẩy nhanh tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa vững mạnh.