Tổng quan nghiên cứu

Giáo dục đại học đóng vai trò then chốt trong việc bồi đắp vốn con người và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững. Thực hiện chủ trương xã hội hóa, hệ thống giáo dục đại học ngoài công lập tại Việt Nam đã có bước phát triển vượt bậc sau hơn hai thập kỷ hình thành. Trong giai đoạn 2001-2011, số lượng các cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập tăng mạnh từ 23 trường lên 82 trường, tương ứng mức tăng 357%. Quy mô sinh viên theo học tại khối trường này cũng tăng nhanh từ 101.1 nghìn sinh viên lên 335 nghìn sinh viên, đạt mức tăng trưởng 331%. Đến năm 2012, hệ thống trường tư đã tiếp nhận xấp xỉ 14.3% tổng số sinh viên và chiếm khoảng 20% tổng số cơ sở giáo dục đại học trên cả nước mà không tạo áp lực lên ngân sách chi thường xuyên của nhà nước.

Tuy nhiên, sự gia tăng nhanh chóng về mặt số lượng chưa đi liền với việc củng cố chất lượng đào tạo và hoàn thiện thể chế quản lý. Hàng loạt trường đại học tư thục rơi vào tình trạng khủng hoảng tuyển sinh, cơ sở vật chất thiếu thốn, tỷ lệ giảng viên cơ hữu thấp và phát sinh tranh chấp nội bộ gay gắt về quyền sở hữu tài sản khi chuyển đổi từ mô hình dân lập sang tư thục.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện thực trạng quản lý nhà nước đối với các trường đại học tư thục tại Việt Nam từ khi thành lập trường đầu tiên năm 1988 đến năm 2013. Luận văn đi sâu làm rõ những thất bại của thị trường trong lĩnh vực dịch vụ giáo dục đại học, đồng thời phân tích những bất cập trong hệ thống văn bản pháp quy hiện hành. Kết quả nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn quan trọng, cung cấp cơ sở khoa học giúp các cơ quan quản lý hoạch định chính sách tháo gỡ rào cản thể chế, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của người học và thúc đẩy các trường tư thục phát triển ổn định.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên ba trụ cột lý thuyết kinh tế học và quản trị công hiện đại:

Thứ nhất là lý thuyết về hàng hóa công và thất bại thị trường của Pindyck và Rubinfeld. Dịch vụ giáo dục đại học mang bản chất là hàng hóa tư thuần túy do có tính cạnh tranh trong tiêu dùng và tính loại trừ thông qua học phí cùng tiêu chuẩn tuyển sinh. Mặc dù vậy, giáo dục đại học tạo ra giá trị ngoại tác tích cực to lớn cho xã hội, giảm thiểu tệ nạn và nâng cao năng suất lao động chung. Khi thị trường xuất hiện thông tin bất cân xứng về chất lượng đào tạo và năng lực cạnh tranh không bình đẳng, sự can thiệp của nhà nước là tất yếu nhằm khắc phục các khiếm khuyết thị trường.

Thứ hai là khung phân tích các hình thức can thiệp công theo mô hình cây quyết định của Ngân hàng Phát triển Châu Á và nghiên cứu của Salvatore Chiavo-Campo. Nhà nước can thiệp thông qua hai phương thức chính: duy trì thẩm quyền (ban hành quy chuẩn pháp lý, chính sách thuế, thanh tra kiểm tra) hoặc ủy quyền cho các đơn vị tư nhân cung ứng dịch vụ công theo hợp đồng xã hội.

Thứ ba là bộ 8 tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản pháp quy của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), bao gồm: tính rõ ràng của mục tiêu chính sách; nền tảng pháp lý và kinh nghiệm thực tiễn; phân tích chi phí - lợi ích; mức độ giảm thiểu biến dạng thị trường; khuyến khích đổi mới sáng tạo; tính minh bạch và thực tế; sự tương thích với các quy định khác; mức độ thúc đẩy cạnh tranh và thuận lợi cho đầu tư.

Khung nghiên cứu cũng vận dụng các khái niệm quản trị cốt lõi: trường đại học tư thục vì lợi nhuận, trường đại học tư thục phi lợi nhuận, tài sản sở hữu chung hợp nhất không phân chia và chi phí đại diện trong quản trị doanh nghiệp giáo dục.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp phân tích chính sách định tính kết hợp phân tích thứ cấp các nguồn dữ liệu thống kê chính thức từ Tổng cục Thống kê, Bộ Giáo dục và Đào tạo cùng các báo cáo chuyên đề của Ngân hàng Thế giới từ năm 1995 đến năm 2012.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao trùm toàn diện 19 trường đại học dân lập thuộc diện bắt buộc chuyển đổi sang mô hình tư thục theo Quyết định 122/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Bên cạnh đó, nghiên cứu sử dụng dữ liệu từ đợt thanh tra thực tế 30 trường đại học trên toàn quốc năm 2012 của Bộ Giáo dục và Đào tạo, cùng số liệu khảo sát thị trường lao động trên 10,000 sinh viên tốt nghiệp tại khu vực Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2009-2012.

Phương pháp chọn mẫu có chủ đích được áp dụng để khảo sát sâu các trường hợp điển hình đại diện cho những nhóm vấn đề nổi cộm: Đại học Thăng Long và Đại học Hồng Bàng (tiên phong chuyển đổi thành công); Đại học Hùng Vương và Đại học Văn Lang (điển hình cho tranh chấp sở hữu tài sản tăng thêm); Đại học Lương Thế Vinh và Đại học Phan Châu Trinh (khủng hoảng nguồn tuyển sinh đầu vào). Việc lựa chọn khung đánh giá 8 tiêu chí của OECD giúp bóc tách một cách hệ thống các lỗ hổng chính sách, đảm bảo tính khách quan và khoa học khi đánh giá tác động của các quyết định quản lý nhà nước.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Nghiên cứu chỉ ra bốn phát hiện trọng tâm phản ánh thực trạng nhiều bất cập của hệ thống đại học tư thục tại Việt Nam:

Thứ nhất, tỷ lệ sinh viên trên một giảng viên tại các trường ngoài công lập luôn ở mức cao và biến động thiếu ổn định, từng chạm mức đỉnh điểm 39 sinh viên/giảng viên. Con số này vượt xa tiêu chuẩn chung của giáo dục đại học Việt Nam là 30 sinh viên/giảng viên và cao hơn hẳn mức bình quân của các quốc gia trong khu vực như Philippines (23 sinh viên/giảng viên), Malaysia (20 sinh viên/giảng viên) hay Indonesia (15 sinh viên/giảng viên). Đội ngũ giảng viên cơ hữu tại các trường ngoài công lập chỉ chiếm khoảng 30%, trong khi hơn 60% khối lượng giảng dạy phụ thuộc vào giảng viên thỉnh giảng. Năng suất nghiên cứu khoa học của khối trường này rất hạn chế, chỉ đạt bình quân 1 bài báo khoa học trên 100 giảng viên, thấp hơn 39 lần so với mức 39 bài báo/100 giảng viên ở khối trường công lập.

Thứ hai, chính sách quản lý tuyển sinh cứng nhắc gây khủng hoảng nguồn tuyển nghiêm trọng cho khối trường tư. Khi Bộ Giáo dục và Đào tạo áp dụng mức điểm sàn kết hợp việc mở rộng chỉ tiêu của các trường công lập lên tới 504,000 chỉ tiêu vào năm 2012, nguồn thí sinh cho khối tư thục gần như cạn kiệt. Thực tế tuyển sinh năm 2012 tại nhiều trường tư đạt mức rất thấp: Đại học Lương Thế Vinh tuyển được 0% chỉ tiêu, Đại học Phan Châu Trinh đạt 4%, Đại học Công nghệ Đông Á đạt 5.6%, Đại học Kinh tế Công nghiệp Long An đạt 50% và Đại học Kiến trúc Đà Nẵng đạt 75%. Đợt thanh tra 30 trường đại học cùng năm cho thấy có tới 21 trường tự xác định chỉ tiêu vượt quá năng lực sàn xây dựng theo quy định tối thiểu 2 m2 diện tích sàn trực tiếp phục vụ đào tạo trên một sinh viên.

Thứ ba, tiến trình chuyển đổi loại hình dân lập sang tư thục bị bế tắc do xung đột quyền sở hữu. Sau hơn 6 năm ban hành Quyết định 122/2006/QĐ-TTg, chỉ có 2 trong tổng số 19 trường hoàn tất chuyển đổi (đạt tỷ lệ 10.5%). Sự nhập nhằng giữa khái niệm sở hữu tập thể theo Quyết định 86/2000/QĐ-TTg và vốn sở hữu chung theo Quyết định 61/2009/QĐ-TTg cùng Quyết định 63/2011/QĐ-TTg dẫn đến tranh chấp pháp lý phức tạp. Điển hình tại Đại học Văn Lang, diện tích đất 1,200 m2 mua năm 1999 với giá 13.9 tỷ đồng đã tăng giá trị thị trường lên mức 96 tỷ đồng vào năm 2012 nhưng không thể phân định chủ sở hữu. Tại Đại học Hùng Vương, việc không minh bạch định giá tài sản tích lũy từ 17 tỷ đồng lên 22 tỷ đồng và khoản góp vốn 50 tỷ đồng đã dẫn đến tranh chấp con dấu pháp nhân, làm đình trệ toàn bộ hoạt động của trường.

Thứ tư, chất lượng đào tạo chưa đáp ứng yêu cầu của thị trường lao động. Khảo sát trên 10,000 sinh viên tốt nghiệp giai đoạn 2009-2012 cho thấy có 20% cử nhân thất nghiệp hoặc khó tìm việc, 50% phải làm việc trái ngành nghề với mức thu nhập thấp. Thống kê tại trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn cũng chỉ ra 26.2% cử nhân ra trường không có việc làm, 70.8% làm trái ngành và chỉ có 19% cử nhân làm đúng chuyên ngành đào tạo.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên phản ánh rõ sự biến dạng thị trường xuất phát từ các can thiệp hành chính thiếu đồng bộ. Việc áp dụng đồng loạt quy định điểm sàn mà không tính đến sự phân hóa về học lực và nhu cầu phân luồng nghề nghiệp đã vô tình tạo lợi thế độc quyền cho các trường công lập, tước đi cơ hội tiếp cận sinh viên của các trường tư thục.

Dữ liệu tuyển sinh và quy mô đào tạo có thể được mô tả rõ nét thông qua biểu đồ cột kép so sánh chỉ tiêu đăng ký và lượng sinh viên thực tuyển tại các trường ngoài công lập, kết hợp với bảng ma trận đối chiếu 8 tiêu chí của OECD. Bảng phân tích cho thấy các quy định tại Quyết định 63/2011/QĐ-TTg chưa đáp ứng tiêu chí rõ ràng và thực tế khi để tồn tại song song hai chủ thể quản lý tối cao là Hội đồng quản trị và Đại diện phần vốn sở hữu chung. Tình trạng này làm phát sinh chi phí đại diện lớn và mâu thuẫn quyền lực kéo dài giữa nhà đầu tư tài chính với đội ngũ cán bộ khoa học sáng lập trường.

Hơn nữa, quy định áp đặt khung tổ chức của công ty cổ phần thương mại lên toàn bộ các trường đại học tư thục mà không phân định rõ mô hình vì lợi nhuận hay phi lợi nhuận đã triệt tiêu động lực đóng góp của các nhà khoa học, biến môi trường học thuật thành nơi tối đa hóa lợi nhuận tài chính thuần túy.

Đề xuất và khuyến nghị

Để tháo gỡ các nút thắt thể chế và tạo điều kiện cho các trường đại học tư thục phát triển ổn định, bốn nhóm giải pháp hành động cụ thể được đề xuất:

  1. Chuẩn hóa tiêu chuẩn chất lượng và nâng cao năng lực đội ngũ giảng viên: Bộ Giáo dục và Đào tạo cần khẩn trương ban hành bộ tiêu chí định lượng cụ thể hóa 10 tiêu chuẩn kiểm định giáo dục đại học theo Quyết định 65/2007/QĐ-BGDĐT trong giai đoạn 2014-2015. Các cơ sở giáo dục đại học tư thục phải chủ động cơ cấu lại nhân sự, đặt mục tiêu nâng tỷ lệ giảng viên cơ hữu lên tối thiểu 60% và đưa tỷ lệ sinh viên/giảng viên về mức chuẩn 20 sinh viên/giảng viên đến năm 2020. Đồng thời, nhà trường cần trích tối thiểu 5% tổng thu học phí hàng năm để tài trợ các đề tài nghiên cứu khoa học cho giảng viên.

  2. Trao quyền tự chủ tuyển sinh đa tiêu chí cho các trường đại học tư thục: Bộ Giáo dục và Đào tạo cần bãi bỏ chính sách điểm sàn cứng nhắc từ mùa tuyển sinh năm 2014, chuyển sang cơ chế quản lý chỉ tiêu linh hoạt theo nhu cầu thị trường lao động. Khuyến khích các trường tư thục áp dụng phương thức xét tuyển đa tiêu chí như mô hình Đại học Phan Châu Trinh: điểm thi tốt nghiệp trung học phổ thông chiếm 20%, điểm thi đại học chiếm 20%, điểm học bạ ba năm cấp ba chiếm 20%, bài kiểm tra đánh giá năng lực tư duy chiếm 20% và phỏng vấn trực tiếp chiếm 20%.

  3. Minh bạch hóa quyền sở hữu và thực hiện cổ phần hóa tài sản: Chính phủ và Bộ Tài chính cần sửa đổi Quyết định 63/2011/QĐ-TTg trong năm 2014, phân định dứt khoát hai loại hình: trường đại học tư thục vì lợi nhuận và trường đại học tư thục phi lợi nhuận. Đối với các trường hoạt động vì lợi nhuận, cho phép thực hiện cổ phần hóa toàn bộ giá trị tài sản theo Luật Doanh nghiệp 2005. Khối tài sản chung tích lũy cần được định giá minh bạch và chuyển đổi thành cổ phần ưu đãi hoặc cổ phần phổ thông có chia cổ tức nhằm bảo toàn vốn cho các nhà đầu tư và giải tỏa xung đột quyền lực.

  4. Nâng cao hiệu lực giám sát và phân cấp quản lý theo lãnh thổ: Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương phối hợp cùng các bộ ngành định kỳ 3 năm một lần tiến hành khảo sát dự báo nhu cầu nhân lực địa phương. Cơ quan quản lý cần thực hiện kiểm tra tiền kiểm về điều kiện diện tích sàn xây dựng tối thiểu 2 m2/sinh viên trước khi phê duyệt chỉ tiêu, xử lý nghiêm các trường hợp công bố chỉ tiêu vượt quá năng lực thực tế.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và khung phân tích của luận văn mang lại giá trị thực tiễn cho bốn nhóm đối tượng chính:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục: Bộ Giáo dục và Đào tạo, các cơ quan tham mưu chính sách của Chính phủ và Ủy ban nhân dân các cấp có thể sử dụng các luận cứ thực chứng để rà soát, sửa đổi hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Luận văn cung cấp phương pháp đánh giá 8 tiêu chí theo chuẩn OECD nhằm tháo gỡ điểm nghẽn chuyển đổi mô hình cho 17 trường đại học dân lập còn tồn đọng.

  2. Hội đồng quản trị và Ban giám hiệu các trường đại học ngoài công lập: Lãnh đạo các trường có thể vận dụng mô hình tuyển sinh đa tiêu chí và phương án cổ phần hóa tài sản chung để giải quyết mâu thuẫn nội bộ, xây dựng chiến lược phát triển đội ngũ giảng viên cơ hữu đạt chuẩn kiểm định chất lượng đào tạo.

  3. Các nhà đầu tư và doanh nghiệp trong lĩnh vực giáo dục: Giúp các nhà đầu tư định vị rõ ranh giới pháp lý giữa mô hình vì lợi nhuận và phi lợi nhuận, nắm bắt các rủi ro pháp lý về tỷ lệ sở hữu vốn cổ phần (giới hạn 51% hoặc 99%) và xây dựng phương án bảo toàn vốn an toàn khi rót vốn vào các cơ sở giáo dục đại học.

  4. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công và Quản lý giáo dục: Tài liệu cung cấp nguồn dữ liệu thực chứng phong phú, khung phân tích cây quyết định can thiệp công và phương pháp đánh giá chính sách định tính phục vụ cho các công trình nghiên cứu chuyên sâu tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao phần lớn các trường đại học dân lập chậm chuyển đổi sang loại hình tư thục? Theo Quyết định 122/2006/QĐ-TTg, 19 trường dân lập phải hoàn tất chuyển đổi trước ngày 30/6/2007 nhưng đến năm 2013 mới có 2 trường thực hiện xong (đạt tỷ lệ 10.5%). Nguyên nhân chính do không có cơ chế định giá và phân chia rõ ràng khối tài sản tích lũy tăng thêm từ vài tỷ đồng lên hàng trăm tỷ đồng thuộc sở hữu tập thể.

  2. Quy định mức điểm sàn tuyển sinh tác động như thế nào đến các trường đại học tư thục? Quy định điểm sàn tạo rào cản hành chính bất lợi cho khối trường tư. Khi các trường công lập mở rộng quy mô tuyển sinh lên tới 504,000 chỉ tiêu vào năm 2012, các trường tư thục bị mất nguồn tuyển nghiêm trọng, khiến nhiều đơn vị chỉ tuyển được dưới 10% chỉ tiêu (như Đại học Lương Thế Vinh 0%, Đại học Phan Châu Trinh 4%).

  3. Đội ngũ giảng viên tại các trường đại học tư thục hiện nay có những hạn chế gì? Tỷ lệ sinh viên/giảng viên tại các trường tư thục từng chạm mức đỉnh điểm 39 sinh viên/giảng viên, vượt xa chuẩn khu vực. Tỷ lệ giảng viên cơ hữu chỉ chiếm khoảng 30%, hơn 60% là giảng viên thỉnh giảng và năng lực nghiên cứu rất yếu với chỉ 1 bài báo khoa học trên 100 giảng viên.

  4. Làm thế nào để phân định trường đại học tư thục vì lợi nhuận và phi lợi nhuận? Theo Luật Giáo dục Đại học 2012, trường vì lợi nhuận vận hành theo cơ chế công ty cổ phần, cho phép nhà đầu tư chia cổ tức theo tỷ lệ vốn góp. Ngược lại, trường phi lợi nhuận không chia lợi nhuận, phần thặng dư tài chính bắt buộc phải tái đầu tư cho cơ sở vật chất và phát triển học thuật.

  5. Giải pháp nào giải quyết triệt để tranh chấp tài sản sở hữu chung khi chuyển đổi trường? Nghiên cứu kiến nghị thực hiện cổ phần hóa toàn bộ giá trị tài sản đối với các trường hoạt động vì lợi nhuận theo Luật Doanh nghiệp 2005. Việc quy đổi tài sản chung thành cổ phần minh bạch sẽ giúp triệt tiêu mâu thuẫn quyền lực giữa các nhóm cổ đông và bảo đảm lợi ích hợp pháp cho các nhà sáng lập.

Kết luận

  • Hệ thống đại học ngoài công lập khẳng định vị thế quan trọng trong xã hội hóa giáo dục khi tiếp nhận 14.3% sinh viên và chiếm 20% số trường đại học cả nước mà không tiêu tốn ngân sách nhà nước.
  • Can thiệp quản lý bằng mệnh lệnh hành chính và điểm sàn đã tạo ra biến dạng thị trường, đẩy nhiều trường tư thục vào nguy cơ khủng hoảng tuyển sinh với tỷ lệ thực tuyển dưới 10%.
  • Bất cập trong các văn bản pháp lý như Quyết định 61 và 63 đã gây bế tắc trong xử lý tài sản sở hữu chung, khiến 17 trên 19 trường đại học dân lập chưa thể hoàn thành chuyển đổi sang mô hình tư thục.
  • Việc cổ phần hóa minh bạch tài sản theo Luật Doanh nghiệp và áp dụng mô hình tuyển sinh đa tiêu chí là giải pháp căn cơ để khơi thông nguồn lực và bảo đảm quyền tự chủ cho các trường tư thục.
  • Lộ trình 2014-2020 đòi hỏi Bộ Giáo dục và Đào tạo cùng các cơ quan ban ngành khẩn trương hoàn thiện thể chế quản lý, phân định rõ mô hình vì lợi nhuận và phi lợi nhuận để xây dựng môi trường giáo dục đại học cạnh tranh lành mạnh và phát triển bền vững.