Chương 1 giới thiệu về vấn đề chính sách, sự cần thiết nghiên cứu, câu hỏi và phương pháp nghiên cứu. Chương 2 khái quát về các lý thuyết làm cơ sở phương pháp luận cho nghiên cứu. Chương 3 trình bày thực trạng phân cấp thực hiện quy trình thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư trên địa bàn tỉnh BRVT. Chương 4 dựa vào thực trạng phân cấp và các lý thuyết cơ sở phương pháp luận để thực hiện phân tích, đánh giá việc phân cấp thực hiện thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư.
Chương 5 kết luận và đưa ra những khuyến nghị chính sách. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 CHƯƠNG 2 CƠ SỞ PHƯƠNG PHÁP LUẬN 2. Tác động của thể chế nhà nước đối với quản lý đất đai Thể chế là những nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa xã hội và các thành viên trong xã hội, thể chế ngày càng được nhìn nhận như là yếu tố chính quyết định sự phát triển lâu dài của mỗi quốc gia (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Thể chế bao gồm những luật chơi chính thức và phi chính thức định hình nên phương thức ứng xử của con người (Phạm Duy Nghĩa, 2012).
Theo kết luận từ các nghiên cứu của Acemuglu (2005, 2009), chất lượng thể chế tác động trực tiếp đến sự tăng trưởng và thịnh vượng. Acemuglu đã đưa ra những dẫn chứng cho thấy thể chế nhà nước tốt là nguyên nhân cơ bản cho sự tăng trưởng; thể chế nhà nước bao gồm hệ thống pháp luật, luật lệ và các dịch vụ đáng tin cậy của chính phủ. Zhuang và các cộng sự (2010) cũng đã làm rõ điều này từ nghiên cứu về mối quan hệ giữa Quản trị nhà nước, chất lượng thể chế và tăng trưởng kinh tế. Với thể chế nhà nước tốt, quyền sở hữu phải được thực thi trên diện rộng, pháp luật phải bảo đảm sự an toàn và bình đẳng trước các cơ hội tham gia vào các hoạt động kinh tế xã hội, ngăn chặn người có quyền lực thâu tóm các cơ hội đầu tư (Trần Văn Tùng, 2011).
Theo Fukuyama (2011), thể chế nhà nước tốt tạo cho người dân cơ hội để tham gia, giám sát quá trình ra quyết định của những người nhân danh cho chính quyền. Hành xử của những người đang nắm giữ quyền lực công phải đảm bảo tuân thủ theo pháp luật và chịu trách nhiệm giải trình cao. Pháp luật phải được xây dựng theo tinh thần dựa vào lợi ích chung của người dân, không phải là ý chí của giới cầm quyền. Nếu không có được thể chế nhà nước tốt, sẽ làm cản trở phát triển, do quyền lực nhà nước bị lạm dụng bởi những người nhân danh quyền lực công để phục vụ cho lợi ích riêng, hậu quả có thể là nguồn lực khan hiếm của xã hội bị sử dụng không đúng mục đích và không hiệu quả.
Việt Nam đã và đang trong quá trình cải thiện thể chế nhà nước, hệ thống luật pháp đang dần được cải thiện nhằm thích ứng với mục tiêu thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Chính sách đất đai chịu tác động rất lớn từ thể chế nhà nước. Với thể chế hiện tại, pháp luật quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý, người dân chỉ được giao quyền sử LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 dụng đất. Chính quyền địa phương được phân cấp thực hiện chức năng thu hồi đất của dân để phục vụ cho nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế.
Với quy định pháp luật về đất đai hiện hành, người dân chỉ được công nhận quyền sử dụng và quyền của nhà nước trong việc thu hồi đất đã làm tăng thêm sự hoài nghi và thiếu lòng tin vào khả năng được sử dụng đất ổn định, lâu dài, phần nào làm cho nguồn tư liệu và là nguồn tài sản quan trọng phục vụ cho đầu tư, phát triển kinh tế không phát huy được hết hiệu quả của nó. Vấn đề này hiện nay đang được nhiều ý kiến đóng góp, tranh luận trong tiến trình cải thiện thể chế ở Việt Nam. Quy định pháp luật về quản lý đất đai đang trao cho nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương quyền định đoạt về đất đai. Quá trình phân cấp đã trao cho chính quyền địa phương nhiều thẩm quyền đáng kể trong công tác thu hồi đất, bồi thường hỗ trợ tái định cư.
Chính quyền cấp tỉnh có thẩm quyền giao đất giúp cho thuận lợi hơn trong khuyến khích đầu tư. Tuy nhiên với việc phân cấp này đã làm tăng sự chuyển đổi mạnh mẽ đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp để xây dựng các khu công nghiệp, khu đô thị, thương mại., trong khi hạn chế sự tham gia của người dân, thiếu minh bạch và trách nhiệm giải trình thấp, việc chuyển đổi này không diễn ra một cách cân đối, đảm bảo lợi ích công bằng giữa các bên, chính quyền địa phương có động cơ mạnh mẽ ưu đãi cho các nhà đầu tư (Ngân hàng Thế giới, ĐSQ Đan Mạch, ĐSQ Thụy Điển, 2011). Cơ sở lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nước Theo xu hướng phi tập trung hóa, việc phân cấp quản lý nhà nước ngày càng được thực hiện rộng rãi hơn để chính quyền địa phương phát huy tác dụng của mình (WB, 2005). Chính quyền Trung ương không còn giữ vai trò truyền thống như người ra quyết định và thực hiện quyết định mà trở thành “người định hướng và xác lập cuộc chơi” (Vũ Thành Tự Anh, 2012).
Phi tập trung hóa đã và đang được diễn ra ở nhiều lĩnh vực trong quản lý nhà nước. LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Hình 2-1: Phi tập trung hóa và phân cấp quản lý nhà nước PHI TẬP TRUNG HÓA CHÍNH TRỊ HÀNH CHÍNH NGÂN SÁCH THỊ TRƯỜNG PHI TẬP TRUNG (Phân cấp, phân quyền) Ngân sách cấp tỉnh TƯ NHÂN HÓA ỦY QUYỀN Ngân sách cấp huyện PHI QUY CHẾ HÓA TRAO, TẢN QUYỀN Ngân sách cấp xã Nguồn: Theo ADB (2003). Theo thuyết về phân cấp Chính quyền đã được cải tiến bởi Oates (1972): “dịch vụ công nên do cấp chính quyền đại diện tốt nhất cho vùng hay địa phương được hưởng lợi cung cấp”, “mỗi dịch vụ công nên được cung cấp bởi cấp chính quyền kiểm soát được khu vực địa lý tối thiểu để có thể tiếp nhận được những lợi ích và chi phí của việc cung cấp dịch vụ công này”. Các nghiên cứu sau này (ADB, 2003; WB, 2005; WB, 2006) cùng thống nhất quan điểm rằng chính quyền địa phương gần dân hơn, có đủ thông tin hơn, có thể hiểu được để quyết định tốt hơn về những vấn đề liên quan đến địa phương và cư dân của họ, do đó việc phân cấp trao quyền cho chính quyền địa phương sẽ giúp cho quản lý nhà nước ở địa phương hiệu quả hơn.
Các nghiên cứu đã đưa ra nhiều nguyên tắc để làm cơ sở cho việc phân cấp, theo Phạm Duy Nghĩa (2012), những nguyên tắc chính đáng lưu ý là: - Chính quyền gần dân nhất nên thực hiện các dịch vụ công mang tính dân sinh. Chỉ khi cấp đó không thể làm được hoặc có lý do thuyết phục mới trao quyền cho cấp cao hơn. - Nơi nào có đầy đủ thông tin nhất để giải quyết vấn đề thì quyền quyết định nên trao cho nơi đó. - Trao quyền hay ủy quyền từ trung ương xuống cho chính quyền địa phương phải căn cứ vào khả năng thực tế, quyền lực phải được trao cho cấp có đủ năng lực thực thi.
LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 - Trao quyền một cách phù hợp có thể tạo ra cạnh tranh giữa các địa phương, có thể tạo ra những chính quyền địa phương phản ứng kịp thời với những quan tâm của cư dân địa phương. Tuy nhiên, theo đánh giá của WB (2005), việc phân cấp quản trị nhà nước xuống địa phương có những rủi ro của nó. Phân cấp không phải lúc nào cũng đạt được mục tiêu làm cho chính quyền địa phương có sự nhanh nhạy và tính trách nhiệm hơn. Đôi khi thường dễ bị tác động bởi sự thao túng của những người có chức quyền, các quyết định của họ thường phản ánh sự ảnh hưởng mất cân đối bởi các nhóm giàu có hoặc ảnh hưởng lớn.
Nhiều nghiên cứu còn cho thấy các quan chức lợi dụng các cơ hội của quá trình phân cấp để tiến hành các hoạt động phục vụ lợi ích của riêng mình (WB, 2005). Để ngăn chặn nguy cơ dẫn đến những rủi ro trên, bên cạnh yêu cầu thỏa mãn những nguyên tắc của phân cấp trao quyền, trong quá trình thực thi cần phải có cơ chế để kiểm soát, trong đó đòi hỏi cần thiết phải có sự tham gia của người dân, đảm bảo tính công khai minh bạch, tăng trách nhiệm giải trình, tăng tính tuân thủ các pháp luật, tăng hiệu quả ban hành các chính sách và thực thi các chính sách của chính quyền (Phạm Duy Nghĩa, 2012). Việc trao quyền và trách nhiệm giải trình: Việc trao quyền và bãi bỏ những kiểm soát quan liêu có thể đem lại lợi ích nhưng phải đảm bảo trách nhiệm giải trình sau khi trao quyền (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Hai hình thức trách nhiệm giải trình thường được đề cập đến là: trách nhiệm giải trình hướng lên trên, tập trung vào việc tuân thủ các nguyên tắc, các chỉ thị và chỉ đạo đến từ bộ máy Nhà nước, và trách nhiệm giải trình hướng xuống dưới, tập trung vào các kết quả mà một cơ quan, hay một cá nhân có nhiệm vụ thực hiện (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009).
Phân cấp cho đúng, đi đôi với các can thiệp xây dựng năng lực, cơ chế trách nhiệm giải trình thích hợp là khía cạnh then chốt của cải cách thể chế (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Phân cấp trao quyền cho chính quyền địa phương là một phần quan trọng trong chương trình cải cách của Việt Nam trong thời gian qua. Tuy nhiên, phân cấp quyền lực và trách nhiệm giải trình lại không tương đương nhau. Nhiều quyền lực được trao cho cấp tỉnh nhưng hầu hết các cơ chế trách nhiệm giải trình lại chỉ tập trung ở cấp dưới, chủ yếu là cấp xã, thể hiện qua việc thực hiện quy định về quy chế dân chủ cơ sở.
Do đó thách thức nảy sinh là việc phân cấp trao LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 quyền và trách nhiệm giải trình với các cơ chế mới có thể khó đi đôi với nhau (Cộng đồng các nhà tài trợ, 2009). Sự minh bạch thông tin và khả năng tham gia của người dân: “Không có sự công khai thì tất cả mọi sự kiểm soát khác điều vô ích: so với công khai, tất cả mọi sự kiểm soát khác chỉ còn không đáng kể” (Bentham, 1838)7.