Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý công (mã số 9340403) với đề tài "Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ" do nghiên cứu sinh Trần Thị Bích Ngọc thực hiện tại Học viện Hành chính Quốc gia năm 2018, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Thị Thu Vân và PGS. Nguyễn Bá Chiến.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của Bộ là văn bản dưới luật giữ vai trò cụ thể hóa, chi tiết hóa các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và thiết lập các quy trình, quy phạm quản lý nhà nước đối với từng ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc. Hoạt động này kết nối trực tiếp giữa Trung ương và địa phương. Triển khai Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, cùng các quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, việc kiểm soát và nâng cao chất lượng văn bản được đặt ra như một yêu cầu trọng tâm.

Mặc dù các Bộ đã áp dụng hệ thống quản lý chất lượng theo tiêu chuẩn ISO 9001:2008 và tham khảo các chỉ số đánh giá như Chỉ số hiệu quả hoạt động pháp luật về kinh doanh của các Bộ (MEI), Chỉ số cải cách hành chính (PAR INDEX), thực tiễn giai đoạn 2009–2017 cho thấy chất lượng nhiều văn bản còn hạn chế. Tiêu chuẩn ISO 9001:2008 mới kiểm soát việc tuân thủ quy trình hình thức mà chưa đo lường nội dung từng khâu, trong khi MEI hay PAR INDEX chủ yếu dựa trên cảm nhận, khảo sát ý kiến xã hội diện rộng chứ chưa đánh giá trực tiếp hoạt động ban hành từng văn bản cụ thể. Khoảng trống nghiên cứu được xác định là sự thiếu vắng một công cụ định lượng khoa học, toàn diện từ góc độ quản lý công để đo lường, kiểm soát chất lượng của toàn bộ quá trình ban hành VBQPPL cấp Bộ.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là làm sáng tỏ cơ sở khoa học và thực tiễn về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; từ đó đề xuất giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng bộ tiêu chí này trên thực tế tại Việt Nam.

Luận án thực hiện 4 nhóm nhiệm vụ cụ thể:

  1. Luận giải tổng quan tình hình nghiên cứu trong nước và quốc tế liên quan đến đề tài.
  2. Phân tích cơ sở lý luận về chất lượng, đánh giá chất lượng và xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ; tổng kết kinh nghiệm quốc tế và rút ra giá trị tham khảo.
  3. Khảo sát, phân tích thực trạng hoạt động ban hành và các công cụ đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ giai đoạn 2009–2017; chỉ rõ hạn chế và nguyên nhân.
  4. Xác định quan điểm, xây dựng bộ tiêu chí, thang điểm 100, phương pháp tính điểm, phân tích ma trận SWOT, thực nghiệm chấm điểm trên văn bản cụ thể và đề xuất các giải pháp bảo đảm áp dụng.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết khoa học

Luận án giải quyết 3 nhóm câu hỏi nghiên cứu chính:

  1. Ban hành VBQPPL của Bộ có vai trò gì trong quản lý nhà nước? Chất lượng ban hành, đánh giá chất lượng và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được hiểu như thế nào? Tiêu chí gồm những nội dung nào, do chủ thể nào thực hiện và chịu tác động bởi các yếu tố nào?
  2. Thực trạng đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam diễn ra như thế nào? Những hạn chế và nguyên nhân cốt lõi là gì?
  3. Cần xây dựng, hoàn thiện bộ tiêu chí theo hướng nào và giải pháp nào bảo đảm tính khả thi khi áp dụng trên thực tế?

Giả thuyết khoa học: VBQPPL của Bộ ở Việt Nam thời gian qua chưa bảo đảm chất lượng đồng đều một phần do thiếu cơ chế đầy đủ để kiểm soát chất lượng của chính hoạt động ban hành. Nếu xây dựng và áp dụng một bộ tiêu chí khoa học, khách quan, có thang điểm định lượng để kiểm soát toàn bộ quy trình ban hành thì sẽ nâng cao chất lượng văn bản, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
  • Phạm vi nội dung: Tiếp cận chất lượng từ góc độ hoạt động (quá trình tạo ra văn bản), tập trung vào hình thức Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 (hình thức Thông tư liên tịch giữa các Bộ chỉ được xem xét trong phần thống kê lịch sử giai đoạn trước).
  • Phạm vi không gian: Khảo sát thực tiễn tại 8 Bộ, trong đó đi sâu phân tích dữ liệu điển hình tại Bộ Giao thông vận tải (BGTVT) và Bộ Tài chính (BTC).
  • Phạm vi thời gian: Giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2017 (tính từ thời điểm Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2009 đến năm 2017).

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tác giả phân loại và tổng thuật các công trình nghiên cứu liên quan theo hai nhóm lớn:

Các công trình nghiên cứu trong nước

  • Về hoạt động ban hành và kỹ thuật văn bản: Lưu Kiếm Thanh (2005) nghiên cứu kỹ thuật soạn thảo, thể thức và ngôn ngữ pháp lý; Dương Bạch Long (2007) phân tích quy trình soạn thảo, ban hành và kiểm tra văn bản của các cơ quan hành chính trung ương; Hà Quang Thanh (2008) nghiên cứu quy trình ban hành ở cấp tỉnh; Trần Văn Duy (2015, 2016) hệ thống hóa lý luận về VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước và đưa ra 4 tiêu chuẩn đánh giá (tính hợp pháp, hợp lý, phù hợp chính trị, tương thích điều ước quốc tế); Nguyễn Đình Hào (2011) nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ; Đoàn Thị Tố Uyên (2012) phân tích tiêu chuẩn kiểm tra, xử lý VBQPPL; Phạm Ngọc Huyền (2017) xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng thẩm định dự thảo văn bản của Bộ trưởng; Nguyễn Minh Đoan (2010) bàn về hai dấu hiệu cơ bản của VBQPPL; Nguyễn Bá Chiến (2007, 2010) chỉ rõ hiện tượng thừa quy định và việc sửa đổi văn bản thường xuyên; Nguyễn Quốc Việt (2006) phân tích quy chế ban hành văn bản cấp Bộ; Nguyễn Văn Cương (2013) xem xét hoạt động xây dựng pháp luật như một quy trình công nghệ tạo ra sản phẩm.
  • Về phương pháp và tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu quả văn bản: Nguyễn Đăng Thành (2012) nghiên cứu đo lường hiệu quả hành chính và đánh giá tác động pháp luật (RIA); Nguyễn Hữu Hải và Nguyễn Tuấn Minh (2014) phân tích quản lý chất lượng toàn diện (TQM) và TCVN ISO 9001:2008 trong khu vực công; Nguyễn Văn Thâm (2006) đưa ra 6 tiêu chuẩn đánh giá văn bản quản lý; Bộ Tư pháp (2008) và Đề án 909/QĐ-TTg (2003) nghiên cứu đổi mới quy trình ban hành; Hoàng Thế Liên (2011) xác định 9 tiêu chí của một VBQPPL tốt; Đỗ Đức Hồng Quang (2009) đưa ra 6 tiêu chí đánh giá việc ban hành văn bản quản lý; Tạ Ngọc Hải (2005) luận giải mối quan hệ giữa chất lượng và hiệu quả; Lê Duy Bình và Raymond Mallon (2007) xác định 6 tiêu chí cho quy trình RIA; Đỗ Ngọc Hải (2008) nêu 4 tiêu chí cơ bản; Nguyễn Thị Phượng (2011) phân tích cơ chế kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp; Bộ Tư pháp (2015, 2018) ban hành các bộ tiêu chí 100 điểm đánh giá công tác pháp điển và rà soát, hệ thống hóa văn bản.

Các công trình nghiên cứu quốc tế

  • Về kỹ thuật lập pháp và quy trình: G. Thornton (1996) bàn về kỹ thuật soạn thảo và cấu trúc dự thảo luật; Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeyesekere (2003) cung cấp sổ tay lập pháp phục vụ tiến bộ xã hội; Tonye Clinton Jaja (2012) phân tích nguyên tắc lập pháp kết hợp giữa Civil Law, Common Law và luật Liên minh châu Âu; Somnith Sy Libounlieng (2014) nghiên cứu thực tiễn ban hành văn bản hành chính tại Lào; Martine Lombard và Gilles Dumont (2007) nghiên cứu pháp luật hành chính Cộng hòa Pháp.
  • Về đo lường chất lượng và hiệu quả lập pháp: Các học giả Liên bang Nga như V. Lukianov phân chia tiêu chuẩn chất lượng thành các nhóm pháp lý - kỹ thuật, chính trị, kinh tế, quản trị và xã hội; I. V. phân tích các chuẩn mực logic, ngôn ngữ và tính quy chuẩn; V. Pestunova (2012) đề xuất đo lường chất lượng làm luật theo từng giai đoạn của quy trình và lưu đồ; Osipov M. Iu. (2011) nghiên cứu phương pháp xác định hiệu quả của quá trình ban hành văn bản gắn với tác động thực tế.

Khoảng trống nghiên cứu được lựa chọn giải quyết

Các công trình trước đây chủ yếu tiếp cận từ góc độ luật học thuần túy, nhìn nhận chất lượng ở đầu ra sản phẩm (tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất) hoặc tập trung vào một khâu đơn lẻ (như thẩm định, kiểm tra sau ban hành). Chưa có công trình nào tích hợp lý thuyết Quản lý chất lượng toàn diện (TQM) trong Quản lý công để xây dựng một khung tiêu chí hoàn chỉnh kèm thang điểm số học (100 điểm), bao quát toàn bộ các công đoạn cấu thành hoạt động ban hành VBQPPL của Bộ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết và khái niệm sử dụng

Luận án vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý công hiện đại:

  • Lý thuyết Quản lý chất lượng toàn diện (Total Quality Management - TQM) trong khu vực công: Xem hoạt động ban hành VBQPPL là một chuỗi quy trình có mối liên hệ mật thiết, trong đó chất lượng sản phẩm cuối cùng (Thông tư) phụ thuộc trực tiếp vào chất lượng kiểm soát ở từng công đoạn đầu vào và quá trình thực hiện.
  • Tiêu chuẩn ISO 9001:2008: Vận dụng nguyên lý chuẩn hóa quy trình, tài liệu hóa hồ sơ và kiểm soát sự tuân thủ các bước nghiệp vụ.
  • Đánh giá tác động của chính sách và pháp luật (Regulatory Impact Assessment - RIA): Phân tích tính kinh tế, xã hội, tính khả thi và chi phí tuân thủ của quy định.

Khái niệm cốt lõi: Chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ được xác định là tập hợp các thuộc tính phản ánh đầy đủ tính chất, đặc trưng của văn bản, bảo đảm tính đồng bộ với hệ thống pháp luật, có khả năng thỏa mãn và đạt được mục đích, yêu cầu quản lý nhà nước của Bộ. Đánh giá chất lượng ban hành là quá trình xem xét, đối chiếu có hệ thống giữa hoạt động thực tế với các chuẩn mực, tiêu chí đã xác lập.

Khung phân tích 5 nhóm tiêu chí chất lượng ban hành gồm:

  1. Tiêu chí 1: Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ.
  2. Tiêu chí 2: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ.
  3. Tiêu chí 3: Đánh giá công tác thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ.
  4. Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành VBQPPL của Bộ.
  5. Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ.

Phương pháp nghiên cứu thực tế

Luận án phối hợp các phương pháp nghiên cứu định tính và định lượng:

  • Phương pháp luận duy vật biện chứng: Phân tích các mối liên hệ phổ biến giữa quy trình ban hành, chất lượng văn bản và hiệu lực quản lý nhà nước.
  • Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Thu thập, phân tích, tổng hợp các báo cáo tổng kết, văn bản quy phạm pháp luật, số liệu rà soát, kiểm tra văn bản của Bộ Tư pháp, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài chính từ năm 2009 đến năm 2017.
  • Phương pháp điều tra xã hội học: Thiết kế phiếu hỏi khảo sát ý kiến cán bộ, công chức làm công tác pháp chế, quản lý nhà nước tại 8 Bộ để thu thập dữ liệu định lượng về thực trạng thực hiện quy trình và thẩm định văn bản.
  • Phương pháp thống kê, so sánh: Xử lý các chuỗi số liệu về số lượng văn bản ban hành, tỷ lệ văn bản hết hiệu lực, số văn bản có dấu hiệu trái pháp luật phát hiện qua kiểm tra.
  • Phương pháp thực nghiệm (Case study scoring): Áp dụng trực tiếp khung bộ tiêu chí và bảng điểm 100 điểm vừa xây dựng để đánh giá, chấm điểm thử nghiệm trên 01 Thông tư thực tế do Bộ Tài chính ban hành, nhằm kiểm chứng tính khả thi và độ tin cậy của công cụ.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong và ngoài nước thành hai mảng nội dung: hoạt động ban hành VBQPPL và các phương pháp/tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản. Tác giả chỉ ra rằng các công trình luật học trong nước đã phân tích sâu về thẩm quyền, quy trình, tính hợp pháp của văn bản nhưng dừng lại ở các yêu cầu mang tính nguyên tắc chung.

Các công cụ đo lường hiện hành (MEI, PAR INDEX, ISO 9001:2008, bộ tiêu chí pháp điển, bộ tiêu chí rà soát của Bộ Tư pháp) hoặc chỉ đo lường cảm nhận xã hội, hoặc chỉ áp dụng cho công tác hậu kiểm mà chưa cung cấp một thước đo định lượng để kiểm soát chất lượng ngay trong quá trình chuẩn bị và ký ban hành Thông tư. Từ đó, chương này xác lập vị trí nghiên cứu độc lập của đề tài từ góc độ Quản lý công.

Chương 2: Cơ sở lý luận về tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

Chương 2 làm rõ vị trí pháp lý của Thông tư – hình thức văn bản quy phạm pháp luật chủ đạo của Bộ trưởng theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Ban hành VBQPPL năm 2015. Tác giả phân tích ban hành VBQPPL là một hình thức quản lý nhà nước cơ bản, phục vụ việc chi tiết hóa luật, điều chỉnh quan hệ xã hội chuyên ngành và cụ thể hóa đường lối của Đảng.

Chương này luận giải sâu sắc nội hàm khái niệm chất lượng, quản lý chất lượng và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL; xác định cấu trúc 5 nhóm tiêu chí thành phần tương ứng với các khâu của chu trình lập quy. Đồng thời, chương 2 chỉ ra các yếu tố tác động đến việc áp dụng tiêu chí:

  • Yếu tố bên ngoài: Hệ thống thể chế pháp luật, điều kiện kinh tế - xã hội, mức độ tham gia giám sát của người dân và tổ chức.
  • Yếu tố bên trong: Năng lực chuyên môn của đội ngũ công chức pháp chế, sự quan tâm chỉ đạo của lãnh đạo Bộ, cơ chế phối hợp nội bộ và nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất.

Chương 2 cũng tổng kết kinh nghiệm quản lý chất lượng lập quy tại các quốc gia thuộc khối OECD, Pháp, Nga để rút ra bài học cho Việt Nam về chuẩn hóa quy trình kỹ thuật và lượng hóa các tiêu chuẩn đánh giá.

Chương 3: Thực trạng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở Việt Nam

Chương 3 tập trung phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2009–2017 về công tác ban hành VBQPPL tại các Bộ, cơ quan ngang Bộ.

Ký hiệu biểu đồ Tên nội dung biểu đồ / bảng số liệu trong văn bản Trang Nội dung dữ liệu chính
Biểu đồ 3.1 Tổng số Thông tư ban hành và Thông tư còn hiệu lực của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) 73 Thống kê quy mô số lượng Thông tư được ban hành và số lượng còn duy trì hiệu lực tại các Bộ (đặc biệt là Bộ Tài chính, Bộ GTVT).
Biểu đồ 3.2 Tỷ lệ Thông tư hết hiệu lực toàn bộ và hết hiệu lực một phần của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) 74 Phản ánh "tuổi thọ" ngắn của văn bản, tỷ lệ sửa đổi, bổ sung, thay thế cao do chất lượng ban hành ban đầu chưa đáp ứng thực tiễn.
Biểu đồ 3.3 Tổng số TTLT ban hành và TTLT còn hiệu lực của một số Bộ (giai đoạn 2009 – 2017) 75 Thống kê Thông tư liên tịch trước khi Luật năm 2015 bãi bỏ hình thức liên tịch giữa các Bộ trưởng.
Biểu đồ 3.4 Số VBQPPL trái pháp luật Bộ Tư pháp phát hiện qua kiểm tra, rà soát tại các Bộ, ngành năm 2012-2017 85 Dữ liệu phát hiện các văn bản sai phạm về thẩm quyền, nội dung hoặc thể thức qua hoạt động kiểm tra chuyên ngành.
Biểu đồ 3.5 VBQPPL có dấu hiệu trái về nội dung từ năm 2012-2017 90 Phân loại các sai phạm nghiêm trọng về mặt nội dung, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp hoặc trái văn bản cấp trên.
Biểu đồ 3.6 Kết quả khảo sát hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ 94 Dữ liệu điều tra xã hội học về tính hình thức, thời gian và chất lượng phản biện trong khâu thẩm định nội bộ.

Đánh giá thực trạng theo 5 nhóm tiêu chí cho thấy:

  • Thu thập thông tin: Việc khảo sát thực tiễn còn sơ sài, đánh giá tác động (RIA) mang tính hình thức, số liệu làm căn cứ ban hành chưa đầy đủ.
  • Hoạt động xây dựng dự thảo: Việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp chưa sâu rộng, nhiều văn bản đăng tải dự thảo mang tính đối phó.
  • Công tác thẩm định: Cơ quan pháp chế chịu áp lực tiến độ, thời gian nghiên cứu hồ sơ ngắn, thiếu chuyên gia độc lập tham gia phản biện.
  • Hồ sơ và ký ban hành: Báo cáo giải trình tiếp thu ý kiến chưa chi tiết; tình trạng chậm tiến độ so với chương trình công tác còn phổ biến.
  • Thể thức và kỹ thuật trình bày: Còn tồn tại các lỗi về viện dẫn căn cứ pháp lý, ngôn từ thiếu chuẩn xác, bố cục chưa logic.

Chương 4: Quan điểm, giải pháp xây dựng, hoàn thiện và bảo đảm áp dụng tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ ở Việt Nam

Chương 4 trình bày khung giải pháp toàn diện:

  • Xác lập quan điểm và nguyên tắc: Đánh giá chất lượng phải gắn liền với cải cách hành chính, lấy sự minh bạch, khả thi và hiệu quả quản lý làm thước đo; bảo đảm tính độc lập, khách quan giữa cơ quan soạn thảo và cơ quan đánh giá.
  • Xây dựng bộ tiêu chí và thang điểm 100: Phân bổ điểm số cho 5 tiêu chí thành phần bao quát từ chuẩn bị dữ liệu, soạn thảo, lấy ý kiến, thẩm định, hoàn thiện hồ sơ đến kỹ thuật văn bản. Thiết lập công thức tính điểm và phân loại mức độ đạt chuẩn của văn bản.
  • Phân tích ma trận SWOT: Làm rõ điểm mạnh (chuẩn hóa quy trình, nâng cao trách nhiệm), điểm yếu (tăng khối lượng công việc hành chính ban đầu), cơ hội (chủ trương xây dựng Chính phủ kiến tạo, cải cách thể chế) và thách thức (thói quen hành chính cũ, thiếu nguồn lực chuyên môn).
  • Thực nghiệm chấm điểm: Tiến hành áp dụng khung tiêu chí và thang điểm để đánh giá trực tiếp 01 Thông tư do Bộ Tài chính ban hành, chỉ ra các điểm đạt yêu cầu và các lỗi cụ thể về kỹ thuật để minh chứng tính ứng dụng của bộ tiêu chí.
  • 8 nhóm giải pháp bảo đảm áp dụng:
    1. Hoàn thiện thể chế: Thể chế hóa bộ tiêu chí thành quy chế nội bộ bắt buộc trong quy trình lập quy của Bộ.
    2. Kiện toàn tổ chức và nhân sự: Nâng cao năng lực cán bộ pháp chế, quy định rõ trách nhiệm cá nhân người đứng đầu đơn vị soạn thảo.
    3. Nâng cao nhận thức xã hội: Tuyên truyền về quyền giám sát của tổ chức, công dân đối với chất lượng văn bản.
    4. Bảo đảm nguồn lực tài chính: Bố trí kinh phí thích đáng cho hoạt động điều tra thực tế, khảo sát và phản biện độc lập.
    5. Đẩy mạnh đào tạo, tập huấn: Bồi dưỡng kỹ năng đánh giá văn bản theo bộ tiêu chí cho đội ngũ chuyên viên.
    6. Tăng cường phản biện xã hội: Thu hút sự tham gia thực chất của các nhà khoa học, hiệp hội doanh nghiệp trong quá trình soạn thảo.
    7. Xử lý nghiêm văn bản không đạt chuẩn: Kiên quyết không trình ký các dự thảo không đạt điểm chuẩn chất lượng; xử lý trách nhiệm đơn vị soạn thảo văn bản sai sót.
    8. Thực hiện thí điểm và nhân rộng: Triển khai áp dụng thử nghiệm tại Bộ Tài chính, Bộ GTVT trước khi tổng kết, hoàn thiện để ban hành áp dụng thống nhất.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Bổ sung và hệ thống hóa lý luận khoa học Quản lý công về hoạt động ban hành VBQPPL của cơ quan hành chính nhà nước cấp Bộ; phân định rõ giữa quản lý chất lượng quá trình ban hành và kiểm soát chất lượng văn bản sau ban hành.
  • Xây dựng hệ thống khái niệm chuẩn xác về chất lượng ban hành, đánh giá chất lượng ban hành và tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ.
  • Xác lập khung lý thuyết gồm 5 tiêu chí thành phần gắn kết chặt chẽ với chu trình lập quy, dựa trên nền tảng lý thuyết TQM trong khu vực công.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Đánh giá toàn diện thực trạng công tác ban hành Thông tư của các Bộ giai đoạn 2009–2017 thông qua việc xử lý các nguồn số liệu kiểm tra của Bộ Tư pháp và điều tra khảo sát thực địa tại 8 Bộ (tập trung vào Bộ Tài chính và Bộ Giao thông vận tải).
  • Thiết kế hoàn chỉnh một bộ tiêu chí định lượng kèm thang điểm chuẩn 100 điểm và phương pháp chấm điểm cụ thể, tạo công cụ đo lường khả thi cho các cơ quan quản lý.
  • Tiến hành thực nghiệm thành công phương pháp chấm điểm trên 01 Thông tư của Bộ Tài chính, chứng minh tính khả thi và độc lập của công cụ đánh giá.
  • Đề xuất hệ thống 8 nhóm giải pháp đồng bộ về thể chế, nhân sự, tài chính, quy trình thí điểm và xử lý vi phạm nhằm bảo đảm áp dụng bộ tiêu chí vào thực tiễn quản lý nhà nước tại Việt Nam.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Luận án tập trung phạm vi nghiên cứu vào loại hình VBQPPL là Thông tư của Bộ trưởng theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, không phân tích sâu hình thức Thông tư liên tịch (do luật đã bãi bỏ hình thức liên tịch giữa các Bộ). Dữ liệu thực tiễn được khảo sát sâu tại 8 Bộ với hai trường hợp nghiên cứu trọng tâm là Bộ Giao thông vận tải và Bộ Tài chính trong giới hạn thời gian từ năm 2009 đến năm 2017.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu áp dụng bộ tiêu chí đánh giá cho các hình thức VBQPPL của các chủ thể quản lý hành chính khác (như Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định của Ủy ban nhân dân các cấp); cập nhật việc hoàn thiện khung tiêu chí theo các văn bản sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành VBQPPL trong các giai đoạn tiếp theo.

Giá trị tham khảo

  • Đối với cơ quan quản lý nhà nước và công chức pháp chế: Cung cấp bộ công cụ trực tiếp để các Bộ, ngành tự kiểm soát, rà soát và chấm điểm chất lượng dự thảo Thông tư trước khi trình Bộ trưởng ký ban hành; là cơ sở khoa học để xây dựng Quy chế soạn thảo, ban hành VBQPPL nội bộ tại các Bộ.
  • Đối với cơ quan lập pháp và cơ quan tư pháp: Cung cấp luận cứ thực tiễn phục vụ việc hoàn thiện các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật Ban hành VBQPPL năm 2015.
  • Đối với nghiên cứu và giảng dạy: Là tài liệu tham khảo cho các chương trình đào tạo đại học và sau đại học chuyên ngành Quản lý công, Luật học, Hành chính công tại Học viện Hành chính Quốc gia, các trường đại học Luật và các cơ sở đào tạo khoa học xã hội.

Câu hỏi thường gặp

1. Hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Bộ được luận án xác định gồm những loại nào theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015?

Theo Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 và Sơ đồ 2.1 của luận án, hình thức VBQPPL của Bộ gồm: Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; và Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Luật năm 2015 không còn quy định hình thức Thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng.

2. Khung bộ tiêu chí do luận án xây dựng gồm những nhóm tiêu chí thành phần nào?

Khung bộ tiêu chí đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ gồm 5 nhóm tiêu chí thành phần:

  • Tiêu chí 1: Đánh giá thông tin liên quan đến nghiên cứu dự thảo VBQPPL của Bộ.
  • Tiêu chí 2: Đánh giá hoạt động xây dựng dự thảo VBQPPL của Bộ.
  • Tiêu chí 3: Đánh giá công tác thẩm định dự thảo VBQPPL của Bộ.
  • Tiêu chí 4: Đánh giá hồ sơ dự thảo và trình tự ký ban hành VBQPPL của Bộ.
  • Tiêu chí 5: Đánh giá thể thức và kỹ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Bộ.

3. Hai Bộ nào được luận án lựa chọn khảo sát và phân tích điển hình trong phần thực trạng?

Luận án khảo sát thực tiễn tại 8 Bộ nhưng đi sâu phân tích kỹ dữ liệu thực trạng tại 2 Bộ điển hình là Bộ Giao thông vận tải (BGTVT) và Bộ Tài chính (BTC), do đây là các cơ quan quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, có số lượng văn bản ban hành lớn và tác động sâu rộng đến đời sống kinh tế - xã hội.

4. Thang điểm đánh giá chất lượng ban hành VBQPPL trong luận án được thiết kế với tổng số điểm là bao nhiêu?

Bộ tiêu chí được thiết kế theo thang điểm chuẩn 100 điểm, phân bổ điểm số chi tiết cho từng tiêu chí thành phần và tiểu mục tương ứng với từng giai đoạn trong quy trình ban hành, đi kèm phương pháp tính điểm và phân loại kết quả văn bản đạt chuẩn hoặc không đạt chuẩn.

5. Tại sao việc áp dụng tiêu chuẩn ISO 9001:2008 tại các Bộ chưa đủ để kiểm soát toàn diện chất lượng VBQPPL?

Luận án chỉ ra rằng việc áp dụng tiêu chuẩn ISO 9001:2008 mới chỉ giúp bảo đảm văn bản tuân thủ đúng và đủ các bước về mặt trình tự, thủ tục hành chính, lưu trữ hồ sơ, nhưng chưa phải là công cụ kiểm soát được chất lượng các nội dung nghiệp vụ bên trong của từng giai đoạn (như tính chuẩn xác của dữ liệu khảo sát, chất lượng dự báo tác động chính sách hay tính hợp lý, hợp pháp sâu về mặt nội dung của quy phạm).

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Trần Thị Bích Ngọc đã giải quyết một vấn đề vừa mang tính lý luận quản lý công, vừa mang tính thực tiễn cấp bách trong công tác xây dựng thể chế tại Việt Nam. Bằng việc tiếp cận chất lượng từ góc độ chuỗi quy trình hoạt động, công trình đã xây dựng thành công khung 5 nhóm tiêu chí định lượng với thang điểm 100 để kiểm soát chất lượng ban hành VBQPPL của Bộ. Kết quả thực nghiệm và hệ thống 8 nhóm giải pháp đề xuất cung cấp cơ sở khoa học tin cậy nhằm nâng cao chất lượng lập quy, hạn chế tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, góp phần tăng cường hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước.