Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ luật học với đề tài "Pháp luật về hợp đồng hành chính của một số quốc gia và nghiên cứu so sánh với Việt Nam" được thực hiện bởi nghiên cứu sinh Hà Thị Út, chuyên ngành Luật hiến pháp và Luật hành chính (mã số: 9.02), dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Phan Thị Lan Hương và TS. Phạm Hồng Quang tại Trường Đại học Luật Hà Nội (bảo vệ năm 2023).

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Xu hướng đẩy mạnh xã hội hóa và khuyến khích khu vực tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công làm gia tăng nhanh chóng các hợp đồng được ký kết giữa một bên là cơ quan nhà nước. Các thỏa thuận này về bản chất là hợp đồng hành chính (HĐHC) hoặc hợp đồng chính phủ, mang quy chế pháp lý đặc thù so với hợp đồng dân sự hay thương mại. Tại Việt Nam, nhiều hợp đồng trên thực tế mang bản chất của HĐHC nhưng hệ thống pháp luật chưa có quy định định danh rõ ràng, dẫn đến việc chúng thường bị đồng nhất với hợp đồng dân sự hoặc hợp đồng kinh tế/thương mại.

Sự thiếu vắng chế định HĐHC tạo ra nhiều bất cập:

  • Khi hợp đồng Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao (BOT) bị coi là hợp đồng kinh doanh thương mại thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư năm 2020, doanh nghiệp được áp dụng quyền giữ bí mật kinh doanh. Hệ quả là quy trình đàm phán, ký kết và thực hiện không được công khai, minh bạch, làm phương hại đến quyền lợi của người dân với tư cách là bên thụ hưởng dịch vụ công (văn bản dẫn chứng nguy cơ từ các dự án nhà máy điện tiềm ẩn thảm họa môi trường hoặc việc phản đối thu phí bằng tiền lẻ tại trạm BOT cầu Bến Thủy ở Nghệ An và Hà Tĩnh).
  • Nhu cầu đầu tư công và dịch vụ công tại Việt Nam rất lớn: theo quy hoạch đến năm 2050, Việt Nam cần phát triển 9.000 km đường cao tốc và gần 30.000 km đường quốc lộ. Ngân sách nhà nước dự kiến chỉ đáp ứng 2/3 nhu cầu, đòi hỏi huy động khoảng 300.000 tỷ đồng vốn tư nhân trong 10 năm. Tuy nhiên, giai đoạn 2021-2022, nguồn vốn tư nhân đầu tư vào hạ tầng gần như không có do thiếu hành lang pháp lý ổn định, khiến nhiều dự án đối tác công tư (PPP) phải tạm dừng hoặc chuyển đổi thành hình thức đầu tư công thuần túy.
  • Việc thiếu khung pháp lý về HĐHC cản trở mục tiêu xây dựng "Chính phủ kiến tạo" và "nền hành chính phục vụ" theo tinh thần Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng và Nghị quyết số 76/NQ-CP của Chính phủ.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích của luận án là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản về HĐHC; nghiên cứu quy định pháp luật về HĐHC của một số quốc gia (Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc) dưới góc độ so sánh với pháp luật Việt Nam; từ đó đưa ra các kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật Việt Nam về HĐHC.

Để đạt được mục đích trên, luận án giải quyết 3 nhiệm vụ:

  1. Nghiên cứu làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận cơ bản về HĐHC như khái niệm, đặc điểm, vai trò của HĐHC; đặc điểm và nội dung của pháp luật về HĐHC.
  2. Nghiên cứu các quy định pháp luật về HĐHC của một số quốc gia điển hình cho các dòng họ pháp luật lớn trên thế giới như Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) và Trung Quốc dưới góc độ so sánh với pháp luật Việt Nam, chỉ ra những điểm tương đồng, khác biệt và đưa ra đánh giá tổng quan.
  3. Kiến nghị, đề xuất hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về HĐHC trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm của các quốc gia đã nghiên cứu.

Câu hỏi và giả thuyết nghiên cứu

Luận án giải quyết 4 câu hỏi nghiên cứu:

  1. Hợp đồng hành chính có những đặc điểm gì tương đồng và khác biệt với các loại hợp đồng dân sự, kinh tế khác?
  2. Hợp đồng hành chính có vai trò như thế nào trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền con người?
  3. Những điểm tương đồng và khác biệt về hợp đồng hành chính trong pháp luật các nước Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc với Việt Nam? Những bài học kinh nghiệm nào Việt Nam có thể tiếp thu?
  4. Khả năng hoàn thiện pháp luật về hợp đồng hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam như thế nào?

Giả thuyết nghiên cứu xác định: HĐHC mang đặc tính chung của hợp đồng nhưng chứa đựng những yếu tố đặc thù cần có luật khung điều chỉnh; việc đồng nhất HĐHC với hợp đồng dân sự, thương mại làm suy giảm hiệu quả quản trị dịch vụ công và xâm phạm lợi ích của bên thứ ba; do đó, việc học tập kinh nghiệm quốc tế để ban hành khung pháp luật về HĐHC là điều kiện cần thiết nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng: Những vấn đề lý luận cơ bản về HĐHC và các quy định pháp luật về HĐHC của Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc, Việt Nam.
  • Phạm vi không gian: Tập trung vào bối cảnh Việt Nam đang tiến hành cải cách hành chính và hệ thống pháp luật của các quốc gia đại diện cho hai truyền thống pháp luật Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) cùng hệ thống pháp luật chuyển đổi tương đồng về thể chế chính trị là Trung Quốc.
  • Phạm vi thời gian: Quá trình hình thành, phát triển và hệ thống quy định pháp luật hiện hành điều chỉnh HĐHC.
  • Phạm vi nội dung: Luận án giới hạn nghiên cứu trong một số loại HĐHC thuộc lĩnh vực dịch vụ công cơ bản (hợp đồng đối tác công tư PPP, hợp đồng cung ứng dịch vụ công thiết yếu như nước sạch); tập trung vào các khâu: chủ thể, giao kết, thực hiện, sửa đổi, chấm dứt và giải quyết tranh chấp hợp đồng.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Các hướng nghiên cứu trong nước

Các công trình nghiên cứu trong nước về HĐHC được tác giả hệ thống hóa qua ba nhóm nội dung:

  1. Nghiên cứu về lý luận, khái niệm và phân loại: Đề tài khoa học cấp Bộ của Đào Đăng Kiên (2002, sau đó xuất bản thành sách chuyên khảo năm 2002 tại NXB Thống kê) là công trình nghiên cứu cấp Bộ đầu tiên tại Việt Nam tiếp cận khái niệm HĐHC trong quản lý kinh tế, chỉ ra các đặc trưng về chủ thể, điều khoản quá lệ và nghiên cứu 8 hợp đồng thực tế (BOT, đấu thầu xây dựng). Giáo trình của Nguyễn Cửu Việt (2010) định nghĩa HĐHC dựa trên tiêu chí chủ thể ký kết là pháp nhân công và mục đích thực hiện công vụ hoặc chứa đựng điều khoản vượt ra ngoài luật thông thường. Sách chuyên khảo của Phạm Hồng Thái (2016) được đánh giá là công trình bao quát nhất, xác lập 7 đặc điểm của HĐHC và phân chia HĐHC theo mục đích: thực hiện công vụ, cung ứng dịch vụ công và cung ứng dịch vụ hành chính công. Tác giả cũng điểm lại các tài liệu lịch sử trước năm 1975 ở miền Nam như tác phẩm của Nguyễn Độ (1969) và Cần Chi (1992) về "khế ước hành chính", cùng đề tài của Ngô Ngọc Bửu (1998) tại TP. Hồ Chí Minh.
  2. Nghiên cứu về vai trò và cơ chế thực thi: Bài viết của Phạm Hồng Thái (2013, 2015) phân tích sự dịch chuyển từ nền hành chính cai trị sang hành chính phục vụ, phân tích hình thức "thầu công vụ" xuất hiện từ sau năm 1945 tại Việt Nam. Về khía cạnh kỹ thuật pháp lý, Võ Trí Hảo (2015) nghiên cứu các trường hợp HĐHC vô hiệu dưới góc độ luật công thông qua hai nhóm "ngoại lệ gia cường" và "ngoại lệ miễn trừ". Võ Trí Hảo (2016) phân tích các cơ chế tài phán tranh chấp HĐHC trong truyền thống Civil Law (tòa án hành chính), Common Law (tòa án tư pháp, trọng tài thương mại) và cơ chế quốc tế như ICSID thuộc Ngân hàng Thế giới hoặc UNCITRAL thuộc Liên Hợp Quốc.
  3. Nghiên cứu về kiến nghị lập pháp: Đào Đăng Kiên (2002) đưa ra kiến nghị hoàn thiện pháp nhân hành chính và đẩy mạnh xã hội hóa dịch vụ công.

Các hướng nghiên cứu quốc tế

  • Hệ thống Civil Law: Tại Pháp, Martine Lombard và Gilles Dumont (2007) phân tích các loại hợp đồng theo Bộ luật Mua sắm công (Code des marchés publics), gồm hợp đồng giao thầu công, hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công và 3 cơ chế đối tác công - tư (xây dựng - bảo dưỡng, thuê đất xây dựng, thuê dài hạn công sở hành chính). John Bell, Sophie Boyron và Simon Whittaker (2008) phân định hai loại HĐHC Pháp: hợp đồng giao quyền thực hiện dịch vụ công (Concession) và hợp đồng mua sắm công (Public procurement), chỉ ra đặc quyền vượt trội của bên công quyền nhằm bảo đảm tính liên tục của dịch vụ công. Claude Goldman (1987) phân loại 3 hình thức hợp đồng mua sắm của chính phủ Pháp (hàng hóa dịch vụ tiêu chuẩn, hợp đồng công nghiệp và hợp đồng dịch vụ trí tuệ). Tại Đức, Nigel Foster và Satish Sule (2010) phân tích chế định hợp đồng theo luật công (Public law contract) được quy định tại Chương IV Luật Thủ tục hành chính Đức. Các tác giả khác tại châu Âu lục địa được điểm lại gồm M.P. Singh (1985) về luật hành chính Đức; Catalin-Silviu Sararu về luật Romania và Pháp; Agnieszka Grzesiok-Horosz và Piotr Horosz về luật Ba Lan; cùng các quy định pháp luật của Estonia, Mông Cổ (Luật Hành chính chung), Nga (Đ. Bakhrắc, 2010) và Trung Quốc (Luật Hợp đồng).
  • Hệ thống Common Law: Tại Anh, A.C.L Davies (2008) chỉ ra 5 hình thức hợp đồng chính phủ (Government contracts), bao gồm hợp đồng dựa trên cơ sở sáng kiến tài chính tư nhân (PFI) và PPP. Tại Mỹ, William C. Johnson (2014) hệ thống 4 hình thức hợp tác công - tư: tư nhân hóa hoàn toàn (Pure Privatization), phiếu mua hàng (Voucher Provision), hợp đồng hàng hóa và dịch vụ (Contracting for Goods and Services), và quan hệ PPP. Steven W. Feldman và John Cosgrove Keyes (2016) tóm lược Hệ thống Quy định Mua sắm Liên bang Hoa Kỳ (FAR). Alan W. Mewett (1960) nghiên cứu Đạo luật Tái đàm phán năm 1951 (Renegotiation Act of 1951) và so sánh cơ chế giải quyết tranh chấp (Anh ưu tiên trọng tài, Mỹ ưu tiên tòa án). Wendy Netter Epstein (2013) phân tích những thất bại trong hợp đồng PPP và yêu cầu bắt buộc áp dụng tiêu chuẩn vì lợi ích công (Public interest). Các nghiên cứu tại Ả rập Saudi (Ayoub M. Al-Jarbou, 2011), Israel (Gabriela Shalev, 1979) và Úc (Km Hayne AC, 2017) cũng được khảo cứu.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Các công trình trong nước trước đây chỉ tiếp cận HĐHC trong phạm vi quản lý kinh tế hoặc mới dừng lại ở việc giới thiệu đơn lẻ kinh nghiệm của Pháp hoặc Nga. Nhiều tài liệu nước ngoài ra đời từ lâu (như Mewett năm 1960 hay Lombard & Dumont năm 2007) không còn phản ánh được các biến chuyển lập pháp đương đại. Luận án giải quyết khoảng trống này bằng cách tiến hành một nghiên cứu so sánh đa hệ thống, có tính hệ thống giữa pháp luật Việt Nam với các đại diện tiêu biểu của Civil Law (Pháp, Đức), Common Law (Anh, Mỹ) và quốc gia có sự tương đồng về thể chế (Trung Quốc), từ đó cung cấp cơ sở lý luận và đề xuất khung pháp luật HĐHC toàn diện cho Việt Nam.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án dựa trên nền tảng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử) cùng tư tưởng Hồ Chí Minh về quản lý nhà nước. Về mặt lý thuyết chuyên ngành, tác giả áp dụng:

  • Khung phân tích dịch vụ công: Khảo cứu định nghĩa từ Từ điển Luật học Black's Law Dictionary, Từ điển Le Petit Larousse (1992), quan điểm của học giả Lê Chi Mai (2003) và nhóm tác giả Vũ Công Giao, Bùi Tiến Đạt, Nguyễn Thị Minh Hà (2020) để xác lập bản chất của dịch vụ công: là hoạt động hướng tới lợi ích chung thiết yếu, do nhà nước trực tiếp cung ứng hoặc ủy nhiệm cho khu vực tư nhân, gắn liền với chức năng phục vụ của nhà nước.
  • Cách tiếp cận dựa trên quyền (Rights-based approach): Luận án coi tiếp cận dịch vụ công vừa là trách nhiệm của nhà nước, vừa là quyền cơ bản của người dân. Cách tiếp cận này định hướng việc thiết lập quy chế pháp lý nhằm kiểm soát sự lạm quyền của cơ quan công quyền, đồng thời bảo vệ quyền lợi chính đáng của nhà đầu tư tư nhân trong mối quan hệ hợp đồng bất bình đẳng.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án là công trình nghiên cứu định tính, sử dụng các phương pháp cụ thể:

  • Phương pháp so sánh luật học (chủ đạo): Vận dụng lý thuyết "cấy ghép pháp luật" (Legal transplant) của Edward J. Eberle (2011) và Phạm Trọng Nghĩa (2010) để phân tích, đối chiếu giải pháp lập pháp của các dòng họ pháp luật khác nhau, đánh giá khả năng thích ứng của các quy tắc pháp lý quốc tế vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội tại Việt Nam.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Làm sáng tỏ các khái niệm, quan điểm học thuyết và nội dung quy định pháp luật thực định.
  • Phương pháp thống kê và nghiên cứu vụ việc điển hình (Case study): Phân tích dữ liệu thực tế về các dự án hạ tầng, cấp nước tại Hoa Kỳ, quy hoạch giao thông tại Việt Nam và các tranh chấp thực tiễn (vụ việc cầu Bến Thủy, vụ án Đoàn Văn Vươn).
  • Phương pháp hệ thống và lịch sử cụ thể: Xem xét sự biến chuyển của chế định HĐHC qua các thời kỳ phát triển của nền hành chính.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Pháp (Bộ luật Mua sắm công), Đức (Luật Thủ tục hành chính), Hoa Kỳ (FAR, Đạo luật Tái đàm phán 1951), Mông Cổ (Luật Hành chính chung), Trung Quốc (Luật Hợp đồng) và Việt Nam (Bộ luật Dân sự, Luật Đầu tư 2020, Luật PPP 2020, Luật Đấu thầu).
  • Báo cáo quy hoạch hạ tầng giao thông Việt Nam, số liệu thống kê ngành nước sạch Hoa Kỳ (Cục Thống kê Hoa Kỳ, Statista) và dữ liệu các dự án đối tác công tư.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu đề tài

Chương 1 hệ thống hóa toàn diện các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước liên quan đến HĐHC, đánh giá các kết quả luận án kế thừa và chỉ rõ những vấn đề cần tiếp tục giải quyết. Tác giả khẳng định khoa học pháp lý Việt Nam còn thiếu vắng công trình so sánh toàn diện giữa các hệ thống pháp luật lớn. Kết luận chương nêu rõ sự cần thiết phải nghiên cứu HĐHC để phân biệt với hợp đồng dân sự, kinh tế và phục vụ trực tiếp cho quá trình chuyển đổi sang nền hành chính phục vụ.

Chương 2: Một số vấn đề lý luận về hợp đồng hành chính và pháp luật về hợp đồng hành chính

Chương này tập trung xây dựng cơ sở lý luận về HĐHC và pháp luật điều chỉnh HĐHC:

  • Khái quát về dịch vụ công: Dịch vụ công được xác định là đối tượng cốt lõi của HĐHC. Khác với dịch vụ thương mại, dịch vụ công mang tính chất hàng hóa công cộng, phải được cung ứng bình đẳng, liên tục và không vì mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận kinh tế thuần túy.
  • Khái niệm và đặc điểm của HĐHC: Luận án tổng hợp các định nghĩa học thuật, nhấn mạnh định nghĩa của Phạm Hồng Thái (2013, 2016): HĐHC là hình thức hoạt động hành chính nhà nước, được ký kết giữa ít nhất một bên là pháp nhân công quyền với cá nhân, tổ chức nhằm thực hiện công vụ hoặc dịch vụ công vì lợi ích chung. Luận án phân tích 7 đặc điểm cơ bản:
    1. Được điều chỉnh chủ yếu bởi các quy phạm pháp luật hành chính (luật công), có thể kết hợp áp dụng quy tắc luật tư;
    2. Ít nhất một bên tham gia phải là pháp nhân công quyền;
    3. Mục đích hợp đồng luôn hướng tới thực hiện công vụ hoặc dịch vụ công;
    4. Nội dung hợp đồng chứa đựng các điều khoản vượt ra ngoài pháp luật tư thông thường (điều khoản quá lệ);
    5. Giải quyết tranh chấp theo thủ tục tài phán riêng biệt tùy truyền thống pháp lý;
    6. Hình thức bắt buộc phải bằng văn bản;
    7. Quá trình giao kết và thực hiện luôn chịu sự giám sát, thanh tra chặt chẽ của cơ quan cấp trên và xã hội.
  • Phân loại HĐHC: Dựa trên tiêu chí chức năng và mục đích, luận án phân định: HĐHC thực hiện công vụ (tuyển dụng công chức, bảo vệ an ninh trật tự, chuyển giao công việc nội bộ); HĐHC thực hiện dịch vụ công (hợp đồng mua sắm công, hợp đồng khai thác tài sản công, hợp đồng PPP đầu tư hạ tầng); và HĐHC cung ứng dịch vụ hành chính công (công chứng, chứng thực, đăng ký, cấp phép).
  • Nội dung và sự cần thiết của pháp luật về HĐHC: Pháp luật về HĐHC xác lập nguyên tắc cân bằng giữa quyền lực công (quyền chỉ đạo, kiểm tra, đơn phương sửa đổi hoặc chấm dứt hợp đồng vì lợi ích công) và quyền lợi của đối tác tư nhân (quyền được bồi hoàn chi phí, thanh toán thù lao và giữ ổn định cân bằng tài chính hợp đồng).

Chương 3: Pháp luật về hợp đồng hành chính ở một số quốc gia và Việt Nam

Chương 3 là phần nghiên cứu thực chứng và so sánh pháp luật giữa các quốc gia với Việt Nam trên 4 khía cạnh: nguồn luật, giao kết, nội dung và giải quyết tranh chấp.

Tiêu chí so sánh Nhóm Civil Law (Pháp, Đức) Nhóm Common Law (Anh, Mỹ) Thực trạng Việt Nam
Bản chất pháp lý & Tên gọi Thừa nhận chính thức thuật ngữ Hợp đồng hành chính (Administrative contracts / Public law contract). Tách biệt với luật tư. Sử dụng thuật ngữ Hợp đồng chính phủ (Government contracts). Bản chất gắn liền với hợp đồng theo luật thông thường nhưng chịu bổ sung bởi quy tắc công. Chưa thừa nhận danh xưng HĐHC. Điều chỉnh dưới dạng hợp đồng dân sự, kinh tế hoặc hợp đồng kinh doanh thương mại (BOT, PPP).
Nguồn luật điều chỉnh Bộ luật Mua sắm công (Pháp), Luật Thủ tục hành chính (Đức), kết hợp hệ thống án lệ hành chính sâu rộng (Tham chính viện Pháp). Hệ thống Đạo luật chuyên ngành (FARS, Renegotiation Act 1951 tại Mỹ), án lệ tư pháp và quy tắc mua sắm công tại Anh. Tản mát trong Bộ luật Dân sự, Luật Đầu tư 2020, Luật PPP 2020, Luật Đấu thầu; thiếu một đạo luật khung về HĐHC.
Vị thế chủ thể trong hợp đồng Bất bình đẳng công khai: Bên công quyền nắm giữ các đặc quyền quản trị (đơn phương sửa đổi, chấm dứt vì lợi ích công cộng). Về mặt lý thuyết bình đẳng theo luật hợp đồng, nhưng thực tế cơ quan công quyền giữ quyền can thiệp thông qua điều khoản luật định. Pháp luật tư nhân hóa quan hệ hợp đồng (coi là hợp đồng kinh tế bình đẳng), nhưng trên thực tế cơ quan nhà nước dễ áp đặt hành chính.
Cơ chế giải quyết tranh chấp Thuộc thẩm quyền riêng biệt của Tòa án hành chính chuyên trách; không áp dụng trọng tài thương mại thông thường cho tranh chấp công. Xét xử tại Tòa án tư pháp thông thường; tại Anh rất phổ biến cơ chế Trọng tài, tại Mỹ ưa chuộng Tòa án chuyên biệt về khiếu nại hợp đồng. Tòa án nhân dân giải quyết theo thủ tục tố tụng dân sự/kinh tế hoặc Trọng tài thương mại; chưa có thủ tục tố tụng hành chính riêng cho HĐHC.

Luận án chỉ ra các số liệu và vụ việc thực tế:

  • Tại Hoa Kỳ: Năm 2013, 24 bang đã ký hợp đồng PPP cho 94 tuyến đường cao tốc với tổng trị giá 54,5 tỷ USD. Trong ngành nước sạch, đến năm 2007 có khoảng 155.000 doanh nghiệp tham gia cung cấp nước cho 242 triệu dân (năm 2000), doanh thu ngành công nghiệp nước sạch đạt 61,8 tỷ USD vào năm 2019, chứng minh hiệu quả của cơ chế hợp đồng công - tư khi có khung pháp lý minh bạch.
  • Tại Việt Nam: Thực tiễn quy định hợp đồng BOT là hợp đồng thương mại theo Luật Đầu tư 2020 tạo kẽ hở che giấu thông tin dự án, dẫn tới việc áp đặt mức phí và trạm thu không hợp lý (điển hình là vụ việc BOT cầu Bến Thủy dẫn tới làn sóng dùng tiền lẻ mua vé gây ách tắc). Ngoài ra, vụ án Đoàn Văn Vươn tại Hải Phòng được tác giả trích dẫn như một minh chứng về sự nhầm lẫn giữa quyết định hành chính, hợp đồng giao khoán đất đai và việc thiếu cơ chế tố tụng HĐHC để bảo vệ quyền lợi người dân.

Chương 4: Giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam về hợp đồng hành chính

Chương 4 đề xuất các nhóm giải pháp xuất phát từ quan điểm chỉ đạo của Đảng và yêu cầu thực tiễn:

  • Quan điểm và yêu cầu: Hoàn thiện pháp luật về HĐHC phải đặt trong tổng thể chiến lược xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; bảo đảm quyền tiếp cận dịch vụ công của công dân; bảo đảm tính công khai, minh bạch nhằm kiểm soát tham nhũng; và xác lập sự bình đẳng tương đối giữa các nhà đầu tư tư nhân trong tiếp cận các dự án công.
  • Giải pháp xây dựng khung pháp luật về HĐHC: Ban hành đạo luật khung hoặc quy định chương riêng biệt trong Luật Thủ tục hành chính/văn bản luật tương đương nhằm định danh HĐHC; quy định rõ ràng thẩm quyền, trình tự giao kết, nguyên tắc công khai bắt buộc và giới hạn của các điều khoản quá lệ.
  • Giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi: Đổi mới cơ chế tài phán, trao thẩm quyền giải quyết tranh chấp HĐHC cho Tòa Hành chính thuộc Tòa án nhân dân; bồi dưỡng, nâng cao năng lực cho đội ngũ cán bộ công quyền trong kỹ năng đàm phán, quản trị hợp đồng dịch vụ công; thiết lập cơ chế giám sát xã hội và sự tham gia phản biện của cộng đồng dân cư thụ hưởng dịch vụ.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  • Luận án làm rõ bản chất pháp lý của HĐHC dưới lăng kính quản trị nhà nước hiện đại và cách tiếp cận dựa trên quyền, phân định rõ ràng giữa HĐHC với các hợp đồng thuộc phạm vi điều chỉnh của luật tư (hợp đồng dân sự, kinh tế, thương mại).
  • Xác lập hệ thống 7 tiêu chí nhận diện HĐHC phù hợp với thực tiễn chuyển đổi thể chế tại Việt Nam, khắc phục quan điểm xem HĐHC chỉ là một công cụ thuần túy của quản lý kinh tế.

Đóng góp về mặt thực tiễn và giải pháp

  • Tổng hợp, so sánh một cách có hệ thống mô hình pháp luật điều chỉnh HĐHC của 5 quốc gia tiêu biểu (Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc), qua đó chỉ ra bài học kinh nghiệm về việc áp dụng điều khoản đặc thù và cơ chế tài phán phù hợp cho Việt Nam.
  • Đề xuất các giải pháp lập pháp cụ thể: xây dựng đạo luật khung điều chỉnh HĐHC, hoàn thiện Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP năm 2020), loại bỏ cơ chế giữ bí mật kinh doanh đối với các hợp đồng cung ứng dịch vụ công thiết yếu (như BOT, điện, nước sạch) và chuyển thẩm quyền xét xử tranh chấp HĐHC sang Tòa Hành chính.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Theo phạm vi nghiên cứu do tác giả tự giới hạn, luận án không nghiên cứu toàn bộ các dạng HĐHC mà chỉ tập trung vào một số loại hợp đồng trong lĩnh vực dịch vụ công cơ bản (hợp đồng đối tác công tư PPP, hợp đồng cung ứng dịch vụ công thiết yếu như nước sạch). Do hạn chế về độ dài và nguồn ngữ liệu công bố, luận án tập trung khảo sát 5 quốc gia điển hình và chưa thể bao quát toàn bộ các nền tài phán trên thế giới.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng nghiên cứu sang các nhóm HĐHC khác như hợp đồng tuyển dụng công vụ (viên chức), hợp đồng cung ứng dịch vụ hành chính công số (chính phủ điện tử); nghiên cứu chuyên sâu về các nguyên tắc bồi thường thiệt hại và trách nhiệm công quyền khi cơ quan hành chính đơn phương chấm dứt hợp đồng vì lý do lợi ích công.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho nhiều nhóm đối tượng:

  • Nhà nghiên cứu, giảng viên và nghiên cứu sinh: Cung cấp nguồn tư liệu học thuật phong phú về luật hành chính so sánh, lý thuyết cấy ghép pháp luật và hệ thống án lệ, văn bản pháp luật của Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Trung Quốc.
  • Cơ quan lập pháp và hoạch định chính sách (Bộ Tư pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Quốc hội): Cung cấp cơ sở khoa học để rà soát, sửa đổi Luật PPP, Luật Đấu thầu, Luật Tố tụng Hành chính và xây dựng khung pháp lý điều chỉnh HĐHC tại Việt Nam.
  • Thẩm phán, luật sư và nhà đầu tư: Giúp nhận diện rủi ro pháp lý, bản chất bất bình đẳng hợp pháp trong hợp đồng công và định hướng áp dụng quy tắc giải quyết tranh chấp trong các dự án đầu tư công - tư.

Câu hỏi thường gặp

1. Tại sao việc coi hợp đồng BOT là hợp đồng thương mại tại Việt Nam lại dẫn đến nhiều bất cập?

Theo phân tích của tác giả, khi hợp đồng BOT bị coi là hợp đồng kinh doanh thương mại (chịu sự điều chỉnh của Luật Đầu tư 2020), các bên được áp dụng nguyên tắc giữ bí mật kinh doanh của luật tư. Quá trình thương thảo, ký kết, định giá và thời gian thu phí không được công khai cho người dân. Trong khi đó, tại các quốc gia như Pháp, BOT được coi là HĐHC, bắt buộc phải công khai, minh bạch và chịu sự kiểm tra của xã hội vì đối tượng của nó là dịch vụ công thiết yếu phục vụ cộng đồng.

2. Sự khác biệt căn bản giữa hai hệ thống Civil Law và Common Law trong xử lý tranh chấp HĐHC là gì?

Ở các nước Civil Law (điển hình là Pháp), HĐHC thuộc phạm vi điều chỉnh của luật công và tranh chấp phát sinh bắt buộc phải do Tòa án hành chính chuyên trách giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính riêng. Ngược lại, ở các nước Common Law (Anh, Mỹ), hợp đồng chính phủ về mặt lý thuyết vẫn thuộc quyền tài phán của Tòa án tư pháp thông thường; tuy nhiên, các quy tắc luật công được bổ sung để kiểm soát thẩm quyền công quyền, và Anh rất ưa chuộng giải quyết thông qua cơ chế Trọng tài.

3. Số liệu thực tế nào tại Hoa Kỳ được luận án sử dụng để chứng minh tính hiệu quả của quan hệ đối tác công - tư trong dịch vụ công?

Luận án dẫn chứng: trong năm 2013, 24 bang của Hoa Kỳ đã ký hợp đồng PPP cho 94 tuyến đường cao tốc trị giá 54,5 tỷ USD; trong ngành nước sạch, đến năm 2007 có khoảng 155.000 công ty tham gia cung cấp nước cho 242 triệu người dân (năm 2000); và doanh thu ngành công nghiệp cung ứng nước sạch tại Hoa Kỳ đạt 61,8 tỷ USD vào năm 2019.

4. Thách thức lớn nhất đối với việc huy động vốn tư nhân phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam được nêu trong văn bản là gì?

Theo quy hoạch đến năm 2050, Việt Nam cần 9.000 km đường cao tốc và gần 30.000 km quốc lộ. Ngân sách chỉ đáp ứng 2/3, cần huy động 300.000 tỷ đồng vốn tư nhân trong 10 năm. Thách thức cốt lõi là giai đoạn 2021-2022, nguồn vốn tư nhân vào hạ tầng gần như không có do các quy định hướng dẫn thi hành còn thiếu và thiếu khung pháp lý bảo vệ quyền lợi đối tác tư nhân, khiến nhiều dự án PPP phải tạm dừng hoặc chuyển thành đầu tư công.

5. Khái niệm hợp đồng hành chính được định nghĩa như thế nào trong luận án?

Luận án kế thừa định nghĩa của học giả Phạm Hồng Thái (2013): HĐHC là một loại hợp đồng pháp lý đặc biệt, xác lập trên cơ sở các quy phạm luật hành chính và sự thống nhất ý chí của các chủ thể, trong đó một bên bắt buộc là pháp nhân công quyền, làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quyền và nghĩa vụ nhằm đáp ứng các nhu cầu, lợi ích của nhà nước, xã hội, cộng đồng và công dân.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Hà Thị Út là công trình khoa học chuyên khảo tiếp cận vấn đề hợp đồng hành chính dưới góc độ luật học so sánh giữa hai hệ thống pháp luật lớn Civil Law, Common Law, Trung Quốc và thực tiễn Việt Nam. Luận án đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận về dịch vụ công và hợp đồng hành chính, đồng thời chỉ ra những khiếm khuyết căn bản khi điều chỉnh các quan hệ công ích bằng công cụ pháp luật tư tại Việt Nam. Trên cơ sở vận dụng lý thuyết cấy ghép pháp luật, tác giả đã đề xuất hệ thống giải pháp mang tính khả thi nhằm xây dựng khung pháp luật về hợp đồng hành chính, phục vụ yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nền hành chính phục vụ trong giai đoạn phát triển hiện nay.