CHƯƠNG 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG VÀ CUNG ỨNG DỊCH VỤ HÀNH CHÍNH CÔNG 1. Khái quát về dịch vụ công 1. Khái niệm dịch vụ công Khái niệm “dịch vụ công” trong tiếng Anh có nghĩa là “public service” đã được sử dụng phổ biến rộng rãi ở nhiều nước châu Âu sau chiến tranh thế giới thứ hai. Theo quan niệm của nhiều quốc gia, DVC luôn gắn với vai trò, chức năng của Nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ này, để đảm bảo các dịch vụ thiết yếu, phục vụ cho nhu cầu chung, thiết yếu của xã hội.
Với cách tiếp cận dịch vụ công trên cơ sở là hàng hóa công cộng, nhấn mạnh vai trò trách nhiệm của Nhà nước trong việc đảm bảo cung ứng trên nguyên tắc không vì lợi nhuận, TS. Chu Văn Thành đã định nghĩa: “Dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, đảm bảo ổn định và công bằng xã hội do Nhà nước chịu trách nhiệm, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận.49] - Một cách tiếp cận khác xuất phát từ đối tượng được hưởng hàng hóa công cộng, cho rằng DVC là hoạt động đáp ứng nhu cầu thiết yếu của xã hội và cộng đồng, còn việc tiến hành hoạt động ấy có thể do Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm. Hiện nay, vẫn còn nhiều quan điểm khác nhau giữa các nhà hành chính và các nhà nghiên cứu, chưa thống nhất về nhiều yếu tố như phạm vi, cách thức phân loại dịch vụ, cũng như phương thức cung ứng các DVC. TS Lê Chi Mai [3, tr.20-21] DVC có thể được hiểu theo cả nghĩa rộng và nghĩa hẹp: 6 Theo nghĩa rộng, DVC là những hàng hóa, dịch vụ mà Chính phủ can thiệp trực tiếp vào việc cung ứng nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng.
Theo đó, DVC là tất cả những hoạt động nhằm thực hiện các chức năng vốn có của Chính phủ, bao gồm từ các hoạt động ban hành chính sách, pháp luật tòa án,.cho đến những hoạt động y tế, giáo dục, giao thông công cộng. Theo nghĩa hẹp, DVC là những hàng hóa và dịch vụ phục vụ trực tiếp các nhu cầu của các tổ chức và công dân mà Chính phủ can thiệp vào việc cung cấp nhằm mục tiêu hiệu quả và công bằng như y tế, giáo dục, giao thông công cộng. Ở Việt Nam, khái niệm DVC lần đầu tiên được Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khoá VIII năm 1999 chính thức ghi nhận và đến Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX năm 2001, thuật ngữ này lại được cơ quan lãnh đạo cao nhất của Đảng khẳng định lại. Khái niệm DVC ở nước ta được hiểu theo nghĩa hẹp, tức là khái niệm DVC không bao gồm các chức năng công quyền như lập pháp, hành pháp, tư pháp, quốc phòng, an ninh, ngoại giao,.tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của Nhà nước và nhấn mạnh vai trò chủ thể của Nhà nước.
Trong phạm vi khóa luận này, em sử dụng khái niệm về DVC theo nghĩa hẹp của PGS.TS Lê Chi Mai: “Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu chung, thiết yếu của cộng đồng và toàn xã hội, phục vụ các quyền và lợi ích của công dân và tổ chức, do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hoặc ủy quyền cho các cơ sở ngoài Nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự và công bằng xã hội. Đặc điểm dịch vụ công Dịch vụ công mặc dù rất đa dạng về hình thức, tính chất và các loại hình dịch vụ nhưng đều mang những đặc điểm chủ yếu sau: - Dịch vụ công mang tính xã hội. 7 DVC mang tính xã hội thể hiện là những dịch vụ phục vụ nhu cầu chung thiết yếu của cộng đồng, phục vụ các đối tượng trong xã hội một cách công bằng và không hướng tới phục vụ cho một cá nhân hay một nhóm người cụ thể nào đó trong xã hội. Tất cả mọi người đều có quyền ngang nhau trong việc tiếp cận và sử dụng dịch vụ mà không có sự phân biệt.11] - Nhà nước có trách nhiệm đảm bảo cung ứng DVC.
Nhà nước phải có trách nhiệm cung ứng các dịch vụ, nhất là các dịch vụ mà thị trường không thể hoặc không muốn cung ứng, để đảm bảo cho sự ổn định và phát triển của xã hội. Đồng thời việc can thiệp vào quá trình cung ứng DVC để đảm bảo cho quá trình cung ứng dịch vụ diễn ra theo đúng định hướng của Nhà nước, đáp ứng được những đòi hỏi của công dân và tổ chức trong xã hội. - DVC có thể do Nhà nước trực tiếp đảm nhiệm hoặc Nhà nước có thể ủy quyền cung ứng cho các đơn vị khác ngoài Nhà nước. Do yêu cầu phát triển chung của đời sống kinh tế - xã hội mà trên thực tế tùy thuộc vào tính chất và loại hình, DVC có thể do các cơ quan nhà nước (có thể là các cơ quan công quyền, các đơn vị sự nghiêp công lập hay doanh nghiệp nhà nước) trực tiếp thực hiện hoặc chuyển giao cho các đơn vị ngoài Nhà nước đảm nhiệm.
- Việc cung cấp các DVC không hoàn toàn diễn ra theo quan hệ thị trường. Các DVC được cung cấp nhằm đảm bảo những nhu cầu chung, thiết yếu của cộng đồng, không nhằm mục tiêu lợi ích kinh tế mà hướng tới phục vụ xã hội. Thông thường, các cá nhân hay tổ chức sử dụng DVC không phải trả tiền trực tiếp hoặc chỉ trả một phần kinh phí. Phần lớn chi trả của người dân cho các DVC được thực hiện gián tiếp qua ngân sách nhà nước do người dân đóng góp qua các loại thuế.
Phân loại dịch vụ công 8 Phân loại DVC có ý nghĩa rất quan trọng để xây dựng cơ chế quản lý phù hợp cho từng loại DVC. Căn cứ vào tính chất tiêu dùng và tác dụng thì DVC chia thành hai loại: - Dịch vụ công cộng: Đây là nhóm dịch vụ phục vụ lợi ích công cộng, đảm bảo các điều kiện thiết yếu cho sự phát triển của cộng đồng và xã hội. Dịch vụ công cộng được chia thành dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích: + Dịch vụ sự nghiệp công: Là cung ứng các dịch vụ phúc lợi xã hội, phục vụ nhu cầu cơ bản, thiết yếu cho phát triển con người về cả thể lực và trí lực như giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục thể thao,.và chủ yếu do các đơn vị sự nghiệp cung ứng. Tuy nhiên, xu thế chung trên thế giới là Nhà nước chỉ cung ứng những DVC nào mà xã hội không thể làm hoặc không muốn làm nên Nhà nước đã chuyển giao một phần việc cung ứng các loại DVC này cho tư nhân hoặc các tổ chức xã hội.
+ Dịch vụ công ích: Là cung ứng các hàng hóa, dịch vụ thiết yếu cơ bản cho những nhu cầu tối thiểu của người dân và cộng đồng như cung cấp điện, nước, vệ sinh môi trường, xử lý rác thải, giao thông công cộng,.Các loại dịch vụ này chủ yếu do các doanh nghiệp nhà nước thực hiện. Cung ứng một số loại dịch vụ công ích như vệ sinh môi trường, thu gom rác thải hoặc cung ứng nước sạch ở các đô thị, nông thôn do khu vực tư nhân đứng ra đảm nhiệm. - Dịch vụ hành chính công: Là những dịch vụ bao gồm các hoạt động gắn với thẩm quyền của Nhà nước nhằm đáp ứng các quyền và nghĩa vụ hợp pháp của cá nhân công dân, tổ chức, phục vụ các quyền và nghĩa vụ mang tính hành chính - pháp lý của các tổ chức, cá nhân. Cho đến nay, đối tượng duy nhất cung ứng DVHCC là các cơ quan nhà nước hay các cơ quan do Nhà nước thành lập được ủy quyền cung ứng loại dịch vụ này, ví dụ như: cấp giấy phép, giấy chứng nhận, công chứng, hộ tịch.
Khái quát về dịch vụ hành chính công 1. Khái niệm dịch vụ hành chính công 9 DVHCC ở mỗi quốc gia khác nhau lại có những cách định nghĩa khác nhau, cũng có những nước chỉ sử dụng khái niệm DVC mà không sử dụng khái niệm DVHCC. Ở nước ta, việc sử sụng khái niệm DVHCC vì Nhà nước còn quản lý các hoạt động trên nhiều lĩnh vực mà công dân, tổ chức phải xin phép các cơ quan đối với các hoạt động đó. “Trong điều kiện đó, chúng ta gọi loại dịch vụ đặc thù này là DVHCC là cần thiết để phân biệt nó với loại dịch vụ phục vụ các nhu cầu có tính phúc lợi xã hội.61] Từ góc độ pháp luật của Nhà nước đã đưa ra định nghĩa về DVHCC.
Cụ thể, Nghị định 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 của Chính phủ Quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin điện tử hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước, định nghĩa: “Dịch vụ hành chính công là những dịch vụ liên quan đến hoạt động thực thi pháp luật, không nhằm mục tiêu lợi nhuận, do cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp cho tổ chức, cá nhân dưới hình thức các loại giấy tờ có giá trị pháp lý trong các lĩnh vực mà cơ quan nhà nước đó quản lý. Mỗi dịch vụ hành chính công gắn liền với một thủ tục hành chính để giải quyết hoàn chỉnh một công việc cụ thể liên quan đến tổ chức, cá nhân”. Trong khóa luận này, em tiếp cận khái niệm DVHCC theo quan niệm của PGS. Lê Chi Mai, đó là: “DVHCC là những hoạt động giải quyết các công việc cụ thể liên quan đến quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân được thực hiện dựa vào thẩm quyền hành chính – pháp lý của Nhà nước.
Những đặc trưng của dịch vụ hành chính công DVHCC có những đặc trưng riêng biệt, để phân biệt với các loại DVC khác. Những điểm đặc thù của DVHCC bao gồm: Thứ nhất, việc cung ứng DVHCC gắn liền với việc thực hiện thẩm quyền hành chính – pháp lý của các CQHCNN. 10 Trong hệ thống CQHCNN mang quyền hành pháp, bao gồm hai thẩm quyền là thẩm quyền lập quy và thẩm quyền hành chính – pháp lý. Quyền lập quy là ban hành các văn bản có quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa luật và đưa ra các quy chế hành chính nội bộ.
Còn thẩm quyền hành chính – pháp lý là quyền tổ chức điều hành đời sống xã hội theo pháp luật, bằng pháp luật nhằm đạt các mục tiêu đã đề ra của Nhà nước. Thẩm quyền hành chính – pháp lý gắn liền với hoạt động của CQHCNN, vì vậy các DVHCC thường do các CQHCNN thực hiện cung ứng.