Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG THEO MÔ HÌNH “MỘT CỬA” TẠI CÁC ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP 1. Khái niệm và đặc điểm, vai trò của dịch vụ công tại các đơn vị sự nghiệp công lập 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm dịch vụ công Trên thế giới, có nhiều quan điểm khác nhau về DVC, có thể kể đến một số quan niệm tiêu biểu về DVC như: Từ điển Petit Larousse (Pháp, 1995) định nghĩa: "Dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do một cơ quan Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm" [49].
Định nghĩa này đưa ra cách hiểu chung về DVC, song ở đây không có sự phân biệt giữa Nhà nước và tư nhân trong việc cung ứng DVC, do đó không làm rõ được tính chất "công" của dịch vụ này. Từ điển Oxford (Anh, 2000) định nghĩa DVC là: 1. Các dịch vụ như giao thông hoặc chăm sóc sức khỏe do Nhà nước hoặc tổ chức chính thức cung cấp cho tất cả mọi người dân trong một xã hội cụ thể. Việc làm gì đó được thực hiện nhằm giúp đỡ mọi người hơn là kiếm lợi nhuận.
Chính phủ và cơ quan chính phủ [52]. Trong cách tiếp cận này, DVC được quan niệm khá rộng và dường như không có sự phân biệt giữa khái niệm DVC và công vụ. Từ điển về Chính quyền và Chính trị Hoa Kỳ (2002) đưa ra một khái niệm khá rộng và chưa thực sự phản ánh bản chất của DVC: DVC là: 1. Sự tham gia vào đời sống xã hội; hành động tự nguyện vì cộng đồng của một người nào đó.
Việc làm cho Chính phủ, toàn bộ người làm của một cơ quan quyền lực. Jean-Philippe Brouant và Jacque Ziller: "Một dịch vụ công thường được định nghĩa như một hoạt động do ngành hành chính đảm nhiệm để thỏa măn một nhu cầu về lợi ích chung" [47]. Hai tác giả quan niệm ban đầu chỉ có ngành hành chính đảm trách các DVC. Nhưng các nhiệm vụ về lợi ích chung ngày càng nhiều gấp bội đã dẫn tới việc một số tư nhân cũng tham gia vào việc cung 13 ứng các dịch vụ này.
Yếu tố về tổ chức trực tiếp cung ứng DVC không còn là yếu tố quyết định để biết xem một dịch vụ có phải là DVC hay không mà là tổ chức trách nhiệm cuối cùng về việc cung ứng dịch vụ này cho xã hội. Như vậy, một hoạt động vì lợi ích chung do một tư nhân đảm trách không được xem là một DVC, trừ phi có sự tác động của Nhà nước đến việc cung ứng dịch vụ đó. Có thể nói, DVC có thể tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau nhưng cách tiếp cận về bản chất và chức năng, vai trò của Nhà nước và cách tiếp cận về hàng hóa công cộng và lựa chọn công cộng mang tính chất bao quát và có được chấp nhận rộng rãi hơn trong cộng đồng khoa học. Theo hướng này, DVC không thuần tuý là những gì do Nhà nước hay khu vực công cung cấp và cũng không thuần tuý là dịch vụ công cộng.
DVC là dịch vụ do Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp. Tuy nhiên, không phải Nhà nước cung cấp toàn bộ những dịch vụ, hàng hóa công cộng của xã hội. Trừ những hàng hoá công cộng đặc biệt gồm những hoạt động ngoại giao, an ninh, quốc phòng, hành chính, tư pháp được sinh ra từ nhu cầu, chức năng quản lý xã hội của nhà nước, thì trong các giai đoạn phát triển khác nhau và tùy vào tính chất, mục tiêu chính trị đặt ra mà Nhà nước xác định phần việc, loại dịch vụ, hàng hóa công cộng nhất định để thực hiện, cung cấp, phần còn lại vẫn do các tổ chức xã hội và thị trường đảm nhiệm hoặc tồn tại ở dạng tiềm năng. Ngoài hàng hoá công cộng được chuyển thành DVC như đã nêu, một số sản phẩm, dịch vụ lẽ ra phải do các doanh nghiệp, tư nhân cung ứng, nhưng vì đấy là lĩnh vực đặc biệt hoặc vì rủi ro quá cao hoặc chi phí ban đầu quá lớn mà lại chưa thấy rõ nguồn lợi thu được nên các doanh nghiệp, tư nhân không muốn thực hiện, trong khi đó xã hội có nhu cầu; hoặc một số lĩnh vực nhạy cảm cả về chính trị thì dù muốn hay không, nhà nước vẫn phải là chủ thể chịu trách nhiệm thực hiện.
Khi đó cần phải coi sự tồn tại của hàng hóa đó là phúc lợi chung của xã hội, là những hàng hoá dịch vụ công cộng, ảnh hưởng đến sự tồn tại bình thường, ổn định, phồn vinh của xã hội và sự phát triển của mọi người nói chung, nhà nước cần chuyển thành các DVC. 14 Trách nhiệm của Nhà nước đối với DVC chính là trách nhiệm chính trị và pháp lý được thể hiện thông qua ngân sách và hệ thống bộ máy cung cấp dịch vụ do nhà nước tổ chức quản lý, chỉ đạo. Nó rộng hơn và không đồng nhất với việc trực tiếp cung cấp các dịch vụ công cộng cho xã hội và công dân. Ở Việt Nam, từ giữa những năm 90 của thế kỷ XX, trong bối cảnh cải cách nền hành chính Nhà nước, xác định chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, Chính phủ, bộ máy hành chính, vấn đề DVC đã trở thành một chủ đề được giới nghiên cứu, xây dựng chính sách và cả đông đảo các tầng lớp nhân dân quan tâm.
Dịch vụ công là một khái niệm mới được du nhập vào nước ta trong những năm gần đây để chỉ một lĩnh vực hoạt động gắn với vai trò và chức năng của Nhà nước trong việc cung ứng các dịch vụ cụ thể. Tại Việt Nam, nếu khái niệm DVC lần đầu tiên được Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khóa VIII (năm 1999) chính thức ghi nhận với sự thận trọng cần thiết thì đến Đại hội Đảng lần thứ IX (năm 2001) khái niệm này được chính thức đưa vào Văn kiện Đại hội, tiếp sau đó Đại hội Đảng X đã thống nhất sử dụng khái niệm trong việc quyết định các vấn đề về tổ chức và hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước khi thông qua Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001. Nghiên cứu về nội hàm của dịch vụ công, một số nhà khoa học cho rằng ở Việt Nam nên tập trung nhiều hơn vào chức năng phục vụ xã hội của nhà nước mà không bao gồm các chức năng công quyền qua đó nhấn mạnh vai trò chủ thể của nhà nước trong việc cung cấp các dịch vụ cho cộng đồng. Do đó, trong cuốn sách “Đổi mới cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam”, TS.
Đinh Văn Ân – Hoàng Thu Hòa đưa ra định nghĩa về DVC: “Dịch vụ công là những hoạt động phục vụ nhu cầu thiết yếu của xã hội, vì lợi ích chung của cộng đồng, của xã hội, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền và tạo điều kiện cho khu vực tư nhân thực hiện” [1]. Tiếp cận DVC trên cơ sở là hàng hóa công cộng do nhà nước chịu trách nhiệm đảm bảo cung ứng với nguyên tắc không vì mục tiêu lợi nhuận, TS. Chu Văn Thành đã định nghĩa: “Dịch vụ công là những dịch vụ đáp ứng các nhu cầu cơ bản, 15 thiết yếu chung của người dân và cộng đồng, bảo đảm ổn định và công bằng xã hội do nhà nước chịu trách nhiệm, hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận” [34]. Hay theo PGS.TS Lê Chi Mai, “Dịch vụ công là hoạt động phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và tổ chức, do Nhà nước trực tiếp đảm nhận hay ủy quyền cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện nhằm đảm bảo trật tự, lợi ích chung và công bằng xã hội” [22].
Khái niệm đơn vị sự nghiệp công lập Đơn vị sự nghiệp công lập là tổ chức do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp DVC, phục vụ QLNN. Đơn vị sự nghiệp công lập có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng. Hoạt động chủ yếu của các ĐVSNCL là cung ứng DVC, tạo ra những giá trị về tri thức, văn hóa, phát minh, sức khỏe, đạo đức, các giá trị về xã hội… là những sản phẩm vô hình và có thể dùng chung cho nhiều người, cho nhiều đối tượng trên phạm vi rộng. Đại bộ phận các sản phẩm của ĐVSNCL là sản phẩm có tính phục vụ không chỉ bó hẹp trong một ngành hoặc một lĩnh vực nhất định.
Hoạt động của ĐVSNCL có những điểm khác với CQHCNN. Cơ quan hành chính thực hiện chức năng QLNN của mình, cung ứng các dịch vụ hành chính công. Đây là trách nhiệm và nghĩa vụ của bộ máy Nhà nước với nhân dân và chỉ có Nhà nước mới có đủ thẩm quyền để thực hiện chức năng đó. Nhà nước với tư cách là một tổ chức công quyền phải có nghĩa vụ cung cấp các dịch vụ này cho nhân dân, còn người dân có nghĩa vụ đóng góp cho Nhà nước dưới hình thức thuế; quan hệ trao đổi các dịch vụ hành chính công không phản ánh quan hệ thị trường một cách đầy đủ: người sử dụng dịch vụ có thể trả một phần hoặc không phải trả tiền cho việc sử dụng dịch vụ đó khi hưởng thụ.
Trong khi đó, do dịch vụ của ĐVSNCL cung ứng có thể có sự tham gia cạnh tranh của khu vực tư nhân nên các đơn vị này được phép khai thác và mở rộng nguồn thu từ các hoạt động sự nghiệp của mình, người sử dụng dịch vụ có thể phải chi trả cho việc sử 16 dụng dịch vụ nên hình thành quan hệ mua bán, trao đổi. Các ĐVSNCL được thành lập để thực hiện những chức năng, nhiệm vụ và đáp ứng những nhu cầu nhất định của xã hội. Trong quá trình hoạt động, ĐVSNCL có thể được Nhà nước cấp kinh phí hoạt động. Các sản phẩm dịch vụ do ĐVSNCL cung ứng cần được sử dụng thì có thể do Nhà nước đứng ra cung cấp không thu tiền để xã hội tiêu dùng.
Trong trường hợp có thu tiền của người tiêu dùng (dưới dạng phí, lệ phí) thì cũng chỉ thu để bù đắp một phần chi phí vào để tạo ra chúng. Tuy nhiên, xã hội ngày càng đòi hỏi tính hiệu quả trong quá trình hoạt động của các ĐVSNCL, đặc biệt là hai khía cạnh: chất lượng phục vụ và tiết kiệm nguồn lực cho xã hội.