Chương 1: Cơ sở lý luận pháp luật về công chức cấp xã Chương 2: Thực trạng pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam Chương 3: Quan điểm, phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Công chức cấp xã và pháp luật về công chức cấp xã 1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã 1. Sự xác lập công chức cấp xã Đội ngũ công chức là một yếu tố không thể thiếu được trong hoạt động của một nhà nước.
Mặc dù phá p luật công chức, công vụ tồn tại và phát triển đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện Luật nghỉ hưu (Unyoke law) của công chức vào năm 1859 ở Vương quốc Anh, nhưng cho đến nay vẫn chưa có một quan niệm chung, thống nhất về công chức. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia, dấu hiệu chung của công chức thường là: - Là công dân của nước đó; - Được tuyển dụng qua thi tuyển; - Được bổ nhiệm vào một ngạch hoặc một vị trí công việc; - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước; - Đảm nhiệm một công vụ nhất định. Ở mỗi quốc gia, tùy theo thể chế chính trị, sự phát triển kinh tế-xã hội, các yếu tố văn hóa, chế độ, chính sách của quốc gia trong từng giai đoạn cụ thể mà đối tượng, phạm vi công chức được xác định khác nhau. Các nước như Anh, Thái Lan, Singapo quy định công chức là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ.
Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Hungary và một số nước khác quy định công chức không chỉ là những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính ở các bộ (trung ương) mà còn bao gồm cả những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ quản lý trong bộ máy hành chính thuộc chính quyền của các địa phương. Một số nước khác như Đức, Hà Lan, Tây Ban Nha xác định phạm vi công chức bao gồm cả những người thực 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thi công vụ tại các tổ chức cung ứng dịch vụ công hoặc cả ngành lập pháp, tư pháp. Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành và ngày càng hoàn thiện hơn gắn với sự phát triển của nhà nước ta. Sau khi Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời sau cách mạng tháng 8 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh ban hành Sắc lệnh số 76/SL, ngày 20-5-1950 ban hành Quy chế công chức.
Quy chế công chức xác định công chức Việt Nam là những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định. Như vậy theo Quy chế này, công chức chỉ gồm những người được tuyển dụng giữ một chức vụ thường xuyên trong các hệ thống cơ quan Chính phủ, còn những người làm việc trong các cơ quan lập pháp và tư pháp không phải công chức. Có thể nói các quy định trong quy chế công chức Việt Nam còn giữ nguyên giá trị khoa học đến ngày nay. Tuy nhiên các quy định đó không được áp dụng do thời cuộc chiến tranh chống Pháp và chống Mỹ làm gián đoạn.
Trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến năm 1980, khái niệm công chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân, viên chức. Tiếp sau đó là Nghị định số 69/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trưởng quy định khá rõ khái niệm công chức là "công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp". Nghị định cũng quy định rõ những người được xác định là công chức. Nhưng các quy định trong Nghị định này cũng bị lãng quên, không được áp dụng trong thực tế.
Bước vào thời kỳ đổi mới, thể chế hóa các quan điểm của Đảng về công tác cán bộ trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ cải cách hành chính, xây dựng 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tạo cơ sở pháp lý để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất đạo đức tốt, có trình độ, năng lực và tận tụy phục vụ nhân dân, trung thành với Tổ quốc Việt Nam xã hội chủ nghĩa, ngày 28/2/1998 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Lần đầu tiên trong lịch sử nền công vụ nước ta có một văn bản pháp lý dưới luật quy định cụ thể những người thuộc đối tượng là cán bộ công chức. Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, cùng với Nghị định 95/1998/NĐ-CP ngày 17-11-1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức đã kế thừa khái niệm công chức trong Nghị định 169/HĐBT ngày 25-5-1991 và qui định cụ thể hơn bằng cách liệt kê những đối tượng là công chức nhà nước. Theo Điều 1 Nghị định 95/1998/NĐ-CP, công chức bao gồm những đối tượng được quy định tại khoản 3, khoản 5 của Điều 1 Pháp lệnh: Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, làm việc trong các cơ quan: Văn phòng Chủ tịch nước; Văn phòng Quốc hội; Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện,… Những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp.
Như vậy Nghị định đã chỉ ra các dấu hiệu đặc trưng của công chức nhà nước: Là công dân Việt Nam; được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thường xuyên…; được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn; được xếp vào ngạch hành chính, sự nghiệp; trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Qua các quy định của Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và các văn bản có liên quan, bên cạnh những ưu điểm còn cho thấy sự bất hợp lý, chưa phân định rõ cán bộ, công chức, viên chức. Nội hàm của khái niệm cán bộ, công chức trong Pháp lệnh quá rộng nên không phân biệt được đặc thù của từng loại cán bộ, công chức. Việc quản lý, sử dụng và đãi ngộ đối với cán bộ, công chức khu vực hành chính và khu vực sự nghiệp chưa có sự phân định về cơ chế, chính sách phù hợp với đặc điểm, tính chất hoạt động của từng khu vực.
Mặt khác, chưa có nội dung quy định về cán bộ, công chức cấp xã. Đây là điều bất hợp lý trong quy định của pháp luật, làm cho hoạt động của chính quyền cấp xã lâu nay kém ổn định, hiệu lực và hiệu quả thấp. Để khắc phục dần những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003 tại khoản 1 Điều 1 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm các đối tượng công chức (mục g, h) gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ (cán bộ chuyên trách cấp xã) và những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã (công chức cấp xã), mặt khác có phân biệt rõ các đối tượng công chức ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước.
Theo Điều 2 của Nghị định, công chức là công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, Nghị định không chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến công chức nhà nước, mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Điều này nếu xét từ góc độ chính trị- pháp lý thì hợp lý, bởi các công 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chức trong bộ máy giúp việc của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội cũng cần chịu sự điều chỉnh của pháp luật, nhưng xét về mặt kỹ thuật ban hành văn bản thì lại có mâu thuẫn cả về hình thức tên gọi và nội dung của Nghị định. Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các Nghị định, Thông tư của Bộ Nội vụ đã tạo thành cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức và hoàn thiện công tác cán bộ công chức, góp phần to lớn vào thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền kinh tế thị trường đáp ứng yêu cầu đổi mới và mong muốn của nhân dân.
Tuy nhiên trong các quy định của Pháp lệnh cũng như trong các Nghị định của Chính phủ còn những bất cập, hạn chế chưa đáp ứng được các yêu cầu đổi mới hoạt động công vụ theo tinh thần cải cách hành chính, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật chưa quy định đầy đủ, toàn diện thống nhất các lĩnh vực hoạt động công vụ, như quản lý cán bộ công chức, nguyên tắc hoạt động công vụ, nghĩa vụ, trách nhiệm và quyền lợi của cán bộ, công chức trong thực thi công vụ cũng như hoạt động thanh tra công vụ chưa được quy định cụ thể; các quy định về phân loại, bố trí sử dụng, quy hoạch, đánh giá, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ công chức không hợp lý, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ quản lý nhà nước.