Chương 1 LÝ LUẬN VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở VÀ PHÁP LUẬT VỀ CHUYỂN ĐỔI MỤC ĐÍCH SỬ DỤNG ĐẤT NÔNG NGHIỆP SANG ĐẤT Ở TẠI VIỆT NAM 1. Lý luận về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 1. Khái niệm, đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở i) Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở Trên thực tế, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là điều khó tránh khỏi do nhu cầu sử dụng đất ở ngày càng tăng bởi sự bùng nổ dân số. Khái niệm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng được sử dụng khá phổ biến trong đời sống xã hội cũng như trong các văn bản pháp luật đất đai.
Khái niệm này xuất hiện trong Luật Đất đai năm 1987 và tiếp tục được ghi nhận trong Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013. Luật Đất đai năm 1987 đề cập đến chuyển mục đích sử dụng đất gián tiếp tại Điều 12 về việc quyết định giao đất căn cứ vào kế hoạch hàng năm chuyển loại đất từ mục đích sử dụng này sang mục đích sử dụng khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. Luật Đất đai năm 1993 ra đời cũng chưa đưa ra khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất. Tiếp đó, Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 bổ sung Điều 24a, 24b về các trường hợp cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Trong phần giải thích thuật ngữ tại Điều 3 Luật Đất đai năm 2003 cũng không giải thích thế nào là chuyển mục đích sử dụng đất. Luật Đất đai năm 2013 quy định các trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất. Như vậy, xét về mặt học thuật, khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng chưa được pháp luật đất đai hiện hành giải 9 thích chính thức. Trong các từ điển luật học, giải thích thuật ngữ luật học cũng không đưa ra định nghĩa về các thuật ngữ này.
Đây là một hạn chế, khiếm khuyết; bởi nếu không có một sự hiểu thống nhất về khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng sẽ tiềm ẩn sự tùy tiện, áp dụng không thống nhất trên thực tế việc thực hiện pháp luật đất đai. Khắc phục khiếm khuyết này, luận văn cố gắng xây dựng khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất nói chung và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở nói riêng. Để có thể hiểu thế nào là chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thì trước hết phải giải mã nội hàm khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất; bởi lẽ, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là trường hợp cụ thể của chuyển mục đích sử dụng đất. Xây dựng khái niệm về chuyển mục đích sử dụng đất, trước hết cần tìm hiểu thế nào là mục đích sử dụng; mục đích sử dụng đất và chuyển đổi.
Theo Từ điển tiếng Việt (2018), “mục đích” có nghĩa là “cái vạch ra làm đích để đạt cho được” [13, tr.820]; còn “sử dụng” có nghĩa là “đem dùng vào mục đích nào đó” [13, tr. Như vậy, có thể hiểu mục đích sử dụng là định hướng và khai thác công dụng, đặc tính hữu ích của đối tượng nào đó vào một hoặc một số mục tiêu cụ thể. Trong trường hợp pháp luật quy định cụ thể mục đích sử dụng của đối tượng nào đó thì quy định đó tạo ra những hạn chế đối với việc khai thác công dụng của đối tượng theo đúng mục đích đã xác định. Theo Từ điển tiếng Việt thông dụng: “Chuyển đổi: Đổi loại này ra loại khác, theo tỷ lệ nào đó” [28, tr.175] Theo Từ điển Luật học (2006):“Mục đích sử dụng đất là cách thức mà Nhà nước phân loại đất đai và yêu cầu người quản lý phải tuân thủ các quy định khi giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất., người sử dụng đất có nghĩa vụ phải sử dụng đúng mục đích đất được giao ghi trong quyết định giao đất, cho thuê đất” [30, tr.545] Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành không định nghĩa cụ thể thế nào 10 là mục đích sử dụng đất.
Thông tư số 27/2018/TT-BTNMT ngày 14/12/2018, Bộ Tài nguyên và Môi trường (Bộ TN&MT) giải thích mục đích sử dụng đất bằng cách căn cứ vào 3 nhóm đất, 19 loại đất cụ thể quy định tại Điều 10 Luật Đất đai năm 2013 để xác định 61 loại đất cụ thể nhằm làm rõ phạm vi sử dụng của từng loại đất. Thông qua các quy định của pháp luật về phân loại đất, chế độ sử dụng đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, có thể hiểu mục đích sử dụng đất là mục đích mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định cho một thửa đất cụ thể làm căn cứ để Nhà nước thực hiện các mục tiêu quản lý đất đai, đồng thời để người sử dụng đất có thể sử dụng và khai thác công dụng của thửa đất trong giới hạn của mục đích sử dụng đất nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất đưa đến thửa đất được chuyển từ nhóm đất này sang nhóm đất khác, ví dụ, chuyển đất nông nghiệp thành đất phi nông nghiệp …Chuyển mục đích sử dụng đất được phân thành 2 nhóm: Chuyển mục đích sử dụng đất hợp pháp và chuyển mục đích sử dụng đất bất hợp pháp (chuyển mục đích sử dụng đất trái phép). Từ một số phân tích trên đây có thể hiểu khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất như sau: Chuyển mục đích sử dụng đất là sự thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được ghi nhận trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận mục đích sử dụng đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo đúng căn cứ, điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm đáp ứng nhu cầu của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất.
Căn cứ vào khái niệm chuyển mục đích sử dụng đất và nội dung các quy định về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có thể hiểu: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là việc thay đổi mục đích sử dụng đất ban đầu được xác định trong quyết định giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất của Nhà nước từ đất nông nghiệp sang đất ở theo đúng các quy định của pháp luật. ii) Đặc điểm chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở 11 Thứ nhất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và là một nội dung của quản lý nhà nước về đất đai. Điều này thể hiện: Một là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở dựa trên chế độ sở hữu toàn dân về đất đai do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. Có nghĩa là không phải bất cứ cơ quan nhà nước nào cũng có thẩm quyền cho phép người sử dụng đất được chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở mà chỉ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được phép thực hiện việc này.
Hai là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một trong những phương thức thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai của Nhà nước. Bởi lẽ, chỉ có chủ sở hữu mới được phép quyết định số phận pháp lý của đất thông qua việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất (QSDĐ), thu hồi đất và chuyển mục đích sử dụng đất … Ba là, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là một nội dung quản lý nhà nước về đất đai. Có nghĩa là việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở do cơ quan quản lý đất đai thực hiện. Kết quả của chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở được ghi nhận trong hồ sơ địa chính, sổ sách địa chính … Thứ hai, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở vừa mang quan hệ hành chính vừa mang quan hệ dân sự.
Quan hệ hành chính về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện ở mối quan hệ giữa cơ quan quản lý đất đai với người sử dụng đất trong việc cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; đăng ký đất đai vào sổ địa chính … Đây là mối quan hệ bất bình đẳng giữa các bên. Có nghĩa là việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở có được thực hiện trên thực tế hay không phụ thuộc chủ yếu vào cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Người sử dụng đất khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở phải tuân thủ điều kiện, trình tự, thủ tục …. Do Nhà 12 nước quy định.
Chủ thể quyết định việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là cơ quan nhà nước quản lý đất đai. Hình thức pháp lý cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai. Quan hệ dân sự về chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở thể hiện chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở là quyền của người sử dụng đất. Có nghĩa là trong quá trình sử dụng đất, người sử dụng đất có quyền chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở một cách chính đáng.
Quyền năng này được ghi nhận và bảo hộ bằng hệ thống pháp luật. Việc chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở hoàn toàn dựa trên cơ sở tự nguyện, không bị ép buộc của người sử dụng đất. Thứ ba, chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang đất ở khác với chuyển đổi QSDĐ ở một số khía cạnh cơ bản sau đây: Chuyển đổi mục đích sử dụng đất Chuyển đổi QSDĐ nông nghiệp sang đất ở 1. Xét về bản chất 1.
