CHƯƠNG 1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ THẤT THOÁT LÃNG PHÍ TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN 1.1 Lý luận chung về đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn Ngân sách.1 Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản. Đầu tư là hoạt động sử dụng, kết hợp các nguồn lực (vốn, lao động, tài nguyên, công nghệ) vào một công việc nhất định ở hiện tại nhằm mục đích thu được các kết quả trong tương lai. Đầu tư là hoạt động rất đa dạng, phức tạp với nhiều hình thái như: đầu tư gián tiếp, đầu tư trực tiếp, đầu tư chuyển dịch, đầu tư phát triển (ĐTPT), đầu tư trong nước, đầu tư nước ngoài… Đầu tư trực tiếp là hình thức đầu tư mà người bỏ vốn trực tiếp tham gia quản lý, điều hành quá trình thực hiện và vận hành kết quả đầu tư, còn đầu tư gián tiếp thì người đầu tư chỉ bỏ vốn mà không trực tiếp tham gia quản lý, điều hành. Đầu tư dịch chuyển là việc bỏ vốn nhằm dịch chuyển quyền sở hữu giá trị của tài sản mà không làm tăng giá trị tài sản.
ĐTPT nhằm duy trì và tạo ra năng lực mới, tài sản mới cho nền kinh tế. ĐTPT có vai trò quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển nền kinh tế của mỗi quốc gia, tác động tới chuyển dịch cơ cấu kinh tế, vừa tác động tới tổng cung, vừa tác động tới tổng cầu của nền kinh tế. Đầu tư xây dựng (ĐTXD) cơ bản là một phương thức cơ bản của ĐTPT, là hoạt động đầu tư, trong đó có tiến hành các công việc xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp nhà cửa và các cơ sở hạ tầng, mua sắm và lắp đặt thiết bị và các công việc liên quan khác trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội theo kế hoạch đã định nhằm duy trì, tạo thêm các tiềm lực mới cho nền kinh tế. Vốn ĐTXD là tổng hợp các nguồn lực được sử dụng trong quá trình ĐTXD nhằm thực hiện các mục tiêu đầu tư.
Sản phẩm của ĐTXD là các công 5 trình xây dựng, bao gồm: công trình dân dụng, công nghiệp, giao thông, thủy lợi, hạ tầng kỹ thuật và các công trình khác. Để ĐTXD đảm bảo khoa học, đạt được mục tiêu, đem lại hiệu quả kinh tế, xã hội cao thì trước khi bỏ vốn đầu tư phải làm tốt công tác chuẩn bị; phải xem xét, tính toán toàn diện các khía cạnh kinh tế kỹ thuật, kinh tế tài chính, thị trường, điều kiện tự nhiên, môi trường, các yếu tố chủ quan, khách quan v. có liên quan và tác động đến quá trình thực hiện đầu tư, quá trình khai thác, vận hành các kết quả đầu tư. Mọi sự xem xét, tính toán, dự đoán, chuẩn bị được thể hiện trong việc soạn thảo và trình bày một cách khoa học các văn bản, tài liệu, hồ sơ v.
Về hình thức, đó chính là các dự án đầu tư. Vì vậy, khi tiến hành các hoạt động đầu tư thì cần thiết phải tiến hành theo các dự án đầu tư. Dự án ĐTXD được nhìn nhận dưới nhiều giác độ khác nhau. Sự khác nhau về quan niệm này bắt nguồn từ sự khác nhau trong quan niệm về dự án đầu tư nói chung.
Tại điều 5, Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP quy định: “Dự án đầu tư là một tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc bỏ vốn để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những cơ sở vật chất nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng hoặc duy trì, cải tiến, nâng cao chất lượng của sản phẩm hoặc dịch vụ trong khoảng thời gian xác định (chỉ bao gồm hoạt động đầu tư trực tiếp)”. Theo tác giả Bùi Mạnh Hùng: “Dự án đầu tư là tập hợp những đề xuất về việc bỏ vốn để tạo mỡi, mở rộng hoặc cải tạo những đối tượng nhất định nhằm đạt được sự tăng trưởng về số lượng, cải tiến hoặc nâng cao chất lượng của sản phẩm hay dịch vụ nào đó trong khoảng thời gian nhất định”. Luật Đầu tư năm 2005 tại Điều 3, khoản 8 quy định: “Dự án đầu tư là tập hợp các đề xuất bỏ vốn trung và dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tư trên địa bàn cụ thể, trong khoảng thời gian xác định”. Ngân hàng Thế giới cho rằng, dự án đầu tư là tổng thể các chính sách, hoạt động và chi phí liên quan với nhau được hoạch 6 định nhằm đạt được mục tiêu nòa đó trong thời gian nhất định.
Trong luận án này, dự án đầu tư là tập hợp các hoạt động liên quan mật thiết với nhau về sử dụng các nguồn lực để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tượng nhất định trên địa bàn cụ thể nhằm đạt được mục tiêu trong khoảng thời gian xác định. ĐTXD là tập hợp các hoạt động liên quan mật thiết với nhau về sử dụng các nguồn lực đầu vào nhằm thực hiện một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm mục đích duy trì, phát triển, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong một thời gian nhất định. Xét về cấu trúc, ĐTXD cũng như dự án đầu tư nói chung bao gồm 4 thành phần chính: mục tiêu của dự án ( trong đó gồm mục tiêu trực tiếp của chủ đầu tư và mục tiêu phát triển chung của quốc gia), các kết quả cụ thể, các hoạt động và các nguồn lực trong quá trình triển khai thực hiện dự án. ĐTXD trong nền Kinh tế thị trường (KTTT) có thể sử dụng nhiều nguồn vốn khác nhau.
Các nguồn vốn cho ĐTXD có thể là: vốn NSNN, vốn khác của Nhà nước (vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước, vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước và vốn khác của nhà nước), vốn đầu tư của khu vực tư nhân và dân cư, vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài. ĐTXD từ Ngân sách nhà nước (NSNN) là ĐTXD sử dụng nguồn vốn cấp phát từ NSNN. Như vậy, ĐTXD từ NSNN có đặc điểm là nguồn vốn đáp ứng cho dự án được cấp phát trực tiếp từ NSNN. Từ những phân tích trên, có thể định nghĩa ĐTXD từ NSNN như sau: ĐTXD từ NSNN là tập hợp các hoạt động sử dụng nguồn vốn từ NSNN kết hợp với các đầu vào khác để thực hiện một phần công trình, một công trình hay một số công trình xây dựng nhằm mục đích duy trì, phát triển, nâng cao chất lượng công trình hoặc sản phẩm dịch vụ trong một thời gian nhất định.2 Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản 1.1 Nhóm đặc điểm của ĐTXD từ NSNN thể hiện ở sáu điểm sau: Một là, ĐTXD có tính chu trình và được thực hiện theo một trình tự chặt chẽ.
Bất kỳ một công trình hay dự án ĐTXD nào đều có một chu trình chung gồm: ý tưởng hình thành dự án đầu tư, chuẩn bị dự án đầu tư, thực hiện dự án đầu tư, kết thúc đầu tư, bàn giao đưa vào sử dụng, vận hành các kết quả đầu tư và đánh giá kết thúc dự án. ĐTXD được xây dựng, luận chứng, thẩm định và phê duyệt theo quy trình chặt chẽ, phức tạp. Điều này nhằm đảm bảo hơn tính khoa học, sự chắc chắn của quá trình ĐTXD. Hai là, ĐTXD có mục đích, mục tiêu rõ ràng.
Công trình ĐTXD ngay từ giai đoạn hình thành phải xác định được mục tiêu đầu tư. Việc thực hiện dự án nhằm giải quyết được (đạt được) lợi ích gì về kinh tế, xã hội, tài chính; ai được hưởng lợi từ dự án? Như vậy, bất kỳ một dự án hoặc công trình ĐTXD nào được lập, thẩm định và phê duyệt đều phải đảm bảo tính mục đích. Chỉ khi làm rõ tính mục đích của dự án ĐTXD thì việc bỏ vốn để triển khai thực hiện dự án mới có ý nghĩa và không bị thất thoát, lãng phí vốn đầu tư. Ba là, dự án hoặc công trình ĐTXD luôn có tính kết quả.
Kết quả của ĐTXD chính là các công trình xây dựng được hoàn thành đưa vào khai thác sử dụng có thể là các công trình hạ tầng kỹ thuật hoặc các công trình hạ tầng xã hội. Các kết quả của ĐTXD được tạo ra nhằm thực hiện tính mục đích (mục tiêu) đề ra. Bốn là, về nguồn lực bảo đảm cho dự án hoặc công trình ĐTXD. Để công ĐTXD triển khai đạt được các mục tiêu đầu tư thì cần phải bố trí nguồn lực (nhân lực, vật lực, tài lực) ngay từ giai đoạn đầu tiên đến giai đoạn cuối cùng của chu trình ĐTXD.
Sẽ thiếu thực tế nếu dự án ĐTXD được lập ra nhưng không được bảo đảm chắc chắn về mặt nguồn lực. Vì vậy, quá trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án, vấn đề xác định nguồn lực và tính khả thi của nó rất quan trọng, quyết định đến chất lượng và tiến độ thực hiện dự án. 8 Năm là, về chủ thể tham gia dự án ĐTXD. Bất kỳ một dự án ĐTXD nào đều có sự tham gia của các chủ thể bao gồm: chủ đầu tư (mà đại diện là BQLDA), các nhà thầu (xây lắp, tư vấn, cung cấp hàng hóa, dịch vụ), tổ chức tài trợ vốn và các cơ quan quản lý nhà nước.
Sáu là, dự án hoặc công trình ĐTXD bao giờ cũng được tiến hành trong một thời gian xác định. Thời gian dài hay ngắn phụ thuộc vào quy mô, mức độ, tính chất của dự án, của công trình xây dựng.2 Nhóm đặc điểm gắn với đặc điểm của hoạt động xây dựng. Một là, sản phẩm của ĐTXD là các công trình xây dựng có các đặc điểm sau: - Sản phẩm xây dựng được sản xuất xác định tại vị trí cố định, nơi sản xuất cũng chính là nơi tiêu thụ, thụ hưởng sản phẩm. Hoạt động ĐTXD tại các cong trình phụ thuộc trực tiếp vào các điều kiện tự nhiên như địa chất, thủy văn, khí hậu, giao thông, các điều kiện về mặt xã hội, lực lượng thi công v.
Chất lượng, chi phí và hiệu quả kinh tế -xã hội của dự án phụ thuộc rất nhiều vào việc xác định địa điểm xây dựng. - Sản phẩm xây dựng có quy mô lớn, kết cấu phức tạp, chu kỳ sản xuất dài. Các công trình xây dựng hoàn thành là các tài sản cố định có quy mô lớn, kết cấu đa dạng, một công trình có thể bao gồm tất nhiều hạng mục công trình, mỗi hạng mục công trình lại có thể có những bộ phận khác nhau. Thời gian để hoàn thành công trình xây dựng thường là dài và phụ thuộc nhiều vào các điều kiện tự nhiên.
Vì vậy, để hoàn thành quá trình ĐTXD tại các dự án đòi hỏi một lượng vốn thường là lớn hoặc rất lớn, khối lượng vật tư, thiết bị, máy móc nhiều và tập trung cao.