Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN GIÁO DỤC Ở CẤP HUYỆN 1. Lý luận về thực hiện chính sách công 1. Khái niệm chính sách công Chính sách công là một trong những công cụ quan trọng của quản lý Nhà nước, thông qua việc ban hành và thực thi các chính sách, những mục tiêu của Nhà nước được hiện thực hóa. Chủ thể ban hành chính sách công chính là Nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực và các cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước.
Cho đến nay có khá nhiều định nghĩa về chính sách công được các học giả đưa ra. Cho dù có nhiều định nghĩa khác nhau, nhưng tất cả các định nghĩa đều thống nhất ở hai điểm cơ bản, đó là chính sách công bắt nguồn từ các quyết định của Nhà nước và dùng để giải quyết những vấn đề chung vì lợi ích của đời sống cộng đồng. Tác giả Nguyễn Văn Thọ dẫn giải định nghĩa về chính sách công của Thomas Dye đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công là: “bất kỳ những gì mà Nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”. Khái niệm về chính sách công của William Jenkins cụ thể thơn so với định nghĩa trên.
Theo ông, chính sách công là: “một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau được ban hành bởi một nhà hoạt động chính trị hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị liên quan đến lựa chọn các mục tiêu và các phương tiện để đạt mục tiêu trong một tình huống cụ thể thuộc phạm vi thẩm quyền của họ”. Còn James Anderson đưa ra một định nghĩa chung hơn, mô tả chính sách như là: “một đường lối hành động có mục đích được ban hành bởi một nhà hoạt động hoặc một nhóm các nhà hoạt động để giải quyết một vấn đề phát sinh, hoặc vấn đề quan tâm” [30, tr. 8 Tác giả Nguyễn Khắc Bình cho rằng: Chính sách công là hoạt động mà chính phủ chọn thực hiện hoặc không thực hiện để điều hòa các xung đột trong xã hội nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng nhất định [5, tr. Tôi sử dụng khái niệm của tác giả Nguyễn Khắc Bình trong nghiên cứu này.
Vai trò của chính sách công Vai trò cơ bản của chính sách công thể hiện ở chỗ là công cụ hữu hiệu chủ yếu để nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, duy trì sự tồn tại và phát triển của nhà nước, phát triển KT-XH và phục vụ người dân. Dưới góc độ quản lý, quản trị quốc gia, nhà nước sử dụng chính sách công như một công cụ quan trọng tác động vào các lĩnh vực đời sống xã hội để đạt được mục tiêu định hướng của nhà nước. Các thay đổi xã hội lớn đều có nguồn gốc từ sự thay đổi chính sách, mở đường cho những thể chế mới đi vào cuộc sống. Công cuộc đổi mới từ năm 1986 là một minh chứng cho sự đi trước của chính sách trong phát triển KT-XH tại Việt Nam, khắc phục được cuộc khủng hoảng KT-XH, huy động được lực lượng sản xuất từ đó nâng cao mức sống, giải quyết các vấn đề an sinh xã hội.
Chính sách công đóng vai trò quan trọng, thể hiện dưới một số hướng tiếp cận cụ thể sau: Thứ nhất, định hướng mục tiêu cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội. Do chính sách phản ánh thái độ, cách xử sự của nhà nước đối với một vấn đề công, nên nó thể hiện rõ những xu thế tác động của nhà nước lên các chủ thể trong xã hội, giúp họ vận động đạt được những giá trị tương lai mà nhà nước mong muốn. Giá trị đó chính là mục tiêu phát triển phù hợp với những nhu cầu cơ bản của đời sống xã hội. Nếu các chủ thể kinh tế, xã hội hoạt động theo định hướng tác động của chính sách thì không những dễ dàng đạt được mục tiêu phát triển mà còn nhận được những ưu đãi từ phía nhà nước hay xã hội.
Điểu đó có nghĩa là, cùng với mục tiêu định hướng, cách thức tác động của CSC cũng có vai trò định hướng cho các chủ thể hành động. 9 Thứ hai, tạo động lực cho các đối tượng tham gia hoạt động kinh tế - xã hội theo mục tiêu chung. Muốn đạt được các mục tiêu phát triển KT-XH chung, nhà nước phải ban hành nhiều chính sách, trong đó mỗi chính sách lại có những cách thức tác động mang tính khuyến khích đối với các chủ thể thuộc mọi thành phần. Sự tác động của chính sách công không mang tính bắt buộc, mà chỉ khuyến khích các chủ thể hành động theo ý chí của nhà nước.
Thứ ba, phát huy mặt tích cực, đồng thời khắc phục những hạn chế của nền kinh tế thị trường. Trong nền kinh tế thị trường, quy luật cạnh tranh và các quy luật thị trường khác đã thúc đẩy mỗi chủ thể trong xã hội đầu tư vào sảnxuất kinh doanh, không ngừng đổi mới công nghệ nâng cao năng suất lao động, chất ượng sản phẩm, hạ giá thành hàng hóa và dịch vụ cung cấp cho xã hội. Nhờ đó mà cả xã hội và từng người dân, tổ chức đều được hưởng lợi. Nhưng, sự vận hành của thị trường cũng gây ra những tác động tiêu cực gây ảnh hưởng không tốt lên toàn xã hội và mỗi người dân.
Trong tình hình đó, nhà nước phải sử dụng hệ thống chính sách công để giải quyết những vấn đề bất cập về kinh tế, khắc phục những thất bại của thị trường thông qua trợ cấp, cung ứng dịch vụ công cho người dân do các doanh nghiệp nhà nước, các đơn vị sự nghiệp công hay hội, tổ chức phi chính phủ thực hiện. Thứ tư, tạo lập các cân đối trong phát triển. Để KT-XH phát triển một cách ổn định bền vững, nhà nước phải dùng chính sách để tạo lập các cân đối vĩ mô cơ bản, đồng thời, nhà nước còn dùng chính sách để điều tiết đảm bảo cho sự phát triển cân đối giữa các vùng miền của đất nước Thứ năm, kiểm soát và phân bổ các nguồn lực trong xã hội. Nhà nước luôn luôn quan tâm đến quản lý, khai thác và sử dụng các nguồn lực cho phát triển.
Mục tiêu phát triển bền vững bao gồm cả gia tăng về lượng và cải thiện về chất trong hiện tại và tương lai. Để sử dụng có hiệu quả tài nguyên theo hướng bền vững, nhà nước thông qua các chính sách thực hiện kiểm soát quá trình khai thác, sử dụng tài nguyên và phân bổ hợp lý các nguồn lực trong xã hội. 10 Thứ sáu, tạo môi trường thích hợp cho các hoạt động kinh tế - xã hội. Thông qua các chính sách, nhà nước tạo những điều kiện cần thiết để hình thành môi trường thuận lợi cho các chủ thể xã hội hoạt động như: chính sách phát triển thị trường lao động, thị trường vốn, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường bất động sản, phát triển cơ sở hạ tầng.
Thứ bảy, thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành. Việc thực hiện các giai đoạn trong chu trình chính sách không chỉ và không thể do một cơ quan nhà nước đảm nhiệm, mà cần có sự tham gia của nhiều cơ quan thuộc các cấp, các ngành khác nhau hay của nhiều tổ chức, cá mân. Vì vậy, thông qua quá trình chính sách sẽ thúc đẩy sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội, các tầng lớp nhân dân, góp phần tạo nên sự nhịp nhàng, đồng bộ trong hoạt động thực thi chính sách công. Các giai đoạn trong quy trình chính sách công Quy trình chính sách công gồm 3 giai đoạn cơ bản: - Hoạch định chính sách: Trong giai đoạn này, các chính sách được nghiên cứu đề xuất để Nhà nước phê chuẩn và ban hành công khai.
Quá trình đề xuất chính sách bao gồm việc xác định vấn đề cần ra chính sách, xác định các mục tiêu mà chính sách cần đạt được và xác định các giải pháp cần thiết để đạt tới các mục tiêu đó. Muốn xác định được vấn đề chính sách, cần phải thường xuyên quan sát và phân tích tình hình thực tế để dự báo được những mâu thuẫn cơ bản cần giải quyết nhằm duy trì sự tồn tại và phát triển của xã hội. - Tổ chức thực thi chính sách: Đây là giai đoạn thực hiện các mục tiêu chính sách công trên thực tế. Nói cách khác, đây là giai đoạn vận dụng những giải pháp định trước để đạt được các mục tiêu chính sách.
Chính trong giai đoạn này, chính sách được biến thành kết quả thực tế. Giai đoạn này bao gồm các hoạt động triển khai, 11 phối hợp thực hiện, kiểm tra đôn đốc và hiệu quả chính sách cùng các biện pháp tổ chức thực thi để chính sách phát huy tác dụng trong cuộc sống. - Đánh giá chính sách: Đây là một giai đoạn quan trọng trong quy trình chính sách. Trong giai đoạn này, người ta tiến hành so sánh các kết quả của chính sách công với các mục tiêu đề ra, phân tích hiệu quả KT-XH đạt được thông qua việc thực thi chính sách trên thực tế.
Khái niệm về thực thi chính sách công Chính sách được hoạch định ra xuất phát từ yêu cầu khách quan của thực tế, từ những nhu cầu của xã hội. Trải qua rất nhiều thời kỳ, từ năm 1930 đến 1960, các nhà nghiên cứu quy trình chính sách hầu như chỉ tập trung tìm tòi về việc hoạch định chính sách công. Song cho đến tận ngày nay, người ta vẫn khó có thể khẳng định rằng, một chính sách đề ra là tốt hay xấu, điều đó chỉ có thể được đánh giá bằng thực tế là chính sách đó được xã hội chấp nhận hay không. Chỉ có thực tiễn mới phán xét chính xác nhất chính sách nào là tích cực và chính sách nào là tiêu cực.
Trong thập kỷ 70, các nhà nghiên cứu đã chuyển trọng tâm sang giai đoạn thực thi chính sách. Theo nguyên lý triết học, chính sách là một dạng thức vật chất đặc biệt nên nó cũng cần thực hiện những chức năng để tồn tại. Song muốn thực hiện được chức năng, chính sách phải tham gia vào quá trình vận động như các vật chất khác. Nghĩa là sau khi ban hành, chính sách phải được triển khai trong đời sống xã hội.
Do vậy, tổ chức thực thi chính sách là tất yếu khách quan để duy trì sự tồn tại của công cụ chính sách theo yêu cầu quản lý Nhà nước và cũng là để đạt mục tiêu đề ra của chính sách.