Tổng quan luận án
Luận án tiến sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế (Khoa học quản lý), mã số 9310110, của nghiên cứu sinh Lê Hồng Minh được thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (Hà Nội, 2019) dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Nguyễn Thị Ngọc Huyền. Đề tài tập trung nghiên cứu: "Chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam".
Kết cấu hạ tầng đường bộ giữ vai trò huyết mạch của nền kinh tế, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư lớn và thời gian thu hồi vốn dài. Giai đoạn 2011–2015, vốn ngân sách nhà nước dành cho xây dựng đường bộ do Bộ Giao thông vận tải trực tiếp quản lý đạt 299.114.404 triệu đồng, chiếm 90% tổng vốn đầu tư phát triển hạ tầng giao thông (đạt 332.601.882 triệu đồng). Nguồn lực công và vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) không đủ đáp ứng nhu cầu phát triển mạng lưới đường bộ, đặt ra yêu cầu huy động nguồn vốn từ khu vực tư nhân thông qua phương thức đối tác công tư (ĐTCT). Nhà nước đã ban hành các văn bản điều chỉnh như Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Nghị định 30/2015/NĐ-CP, Nghị định 63/2018/NĐ-CP. Tuy nhiên, hành lang chính sách còn thiếu đồng bộ, việc phân bổ quyền và nghĩa vụ chưa cân bằng, cơ chế chia sẻ rủi ro chưa rõ ràng và tiêu chí lựa chọn nhà đầu tư còn bất cập.
Khoảng trống nghiên cứu được tác giả xác định là: các nghiên cứu trước đây tại Việt Nam về ĐTCT đường bộ còn mang tính rời rạc, chủ yếu khảo sát các hợp đồng đơn lẻ (như BOT, BT) hoặc nghiên cứu tại các doanh nghiệp nhà nước nắm cổ phần chi phối, thiếu một nghiên cứu mang tính hệ thống tiếp cận chính sách theo toàn bộ chu trình đầu tư (từ chuẩn bị dự án, lựa chọn loại hợp đồng, lựa chọn nhà đầu tư, phân bổ rủi ro đến ưu đãi và bảo đảm đầu tư).
Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án bao gồm:
- Xây dựng khung nghiên cứu về chính sách nhà nước (CSNN) đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ;
- Đánh giá thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam;
- Đề xuất giải pháp hoàn thiện CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam.
Luận án xác định năm câu hỏi nghiên cứu cụ thể:
- Mục tiêu của CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ là gì?
- CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ có những bộ phận cấu thành nào?
- Những nhân tố nào ảnh hưởng đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam?
- Thực trạng CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ ở Việt Nam như thế nào? Có những điểm mạnh, hạn chế cơ bản nào? Đâu là nguyên nhân của những hạn chế trong chính sách?
- CSNN cần được hoàn thiện như thế nào để thúc đẩy phát triển của đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam?
Đối tượng nghiên cứu là những nội dung lý luận và thực tiễn liên quan đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ Việt Nam.
Phạm vi nghiên cứu:
- Về nội dung: Nghiên cứu các chính sách theo chu trình đầu tư, bao gồm chuẩn bị và lựa chọn dự án, lựa chọn loại hình hợp đồng, lựa chọn nhà đầu tư, phân bổ rủi ro, ưu đãi và bảo đảm đầu tư.
- Về không gian: Tập trung vào hệ thống đường bộ Việt Nam, đồng thời tham khảo kinh nghiệm của Vương quốc Anh, Hàn Quốc và Trung Quốc.
- Về thời gian: Khảo sát thực trạng giai đoạn 2011–2018; điều tra thực tế thực hiện từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017; các đề xuất giải pháp có định hướng đến năm 2025.
Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án
Luận án tổng quan các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo các nhóm nội dung cụ thể:
Các nghiên cứu nước ngoài tập trung vào:
- Khái niệm và bản chất ĐTCT: OECD (2002), Widdus (2005), LiYaning, Qiping và Eddie (2009) làm rõ tính chất cộng tác công - tư; Maskin và Tirole (2007), Carmona (2010) phân tích động cơ tham gia của khu vực công và tư nhân; ADB (2008), Yongjian, Xinping và Shouqing (2008), Yescombe (2007), V. Brook (2010) hệ thống hóa đặc trưng và các loại hình hợp đồng ĐTCT.
- Thực tiễn triển khai và điều kiện áp dụng: Báo cáo của ADB (2008) chỉ ra vốn ĐTCT giai đoạn 2000–2009 tại Đông Á và Thái Bình Dương tập trung vào năng lượng (35%, đạt 63 tỉ USD), viễn thông (30%, đạt 54 tỉ USD) và giao thông (25%, đạt 46 tỉ USD). Smith (2008) khảo sát các dự án hạ tầng ĐTCT giai đoạn 1990–2006 tại các quốc gia đang phát triển và nhấn mạnh vai trò quyết định của cam kết chính trị; Banks (2008a, 2008b) phân tích năng lực quản trị công và năng lực chuyên môn của nhà đầu tư tư nhân; Finlayson (2008) xác định các điều kiện áp dụng ĐTCT (quy mô đủ lớn, chuẩn đầu ra rõ ràng, nhà đầu tư có năng lực cạnh tranh, tối ưu hóa hiệu quả vốn và phân bổ rủi ro tối ưu).
- Tiêu chí kinh tế và rủi ro trong đường bộ: Reeves (2005) đề xuất các tiêu chí đánh giá dự án ĐTCT đường bộ (cạnh tranh, giá trị đồng tiền, phân bổ rủi ro); Singh (2006) và Chung (2010) nghiên cứu kiểm soát rủi ro tài chính giai đoạn vận hành; Pascual (2008) nghiên cứu dự án cao tốc tại Philippines; Jui-Sheng Chou và cộng sự (2012) dùng phân tích MVA và CFA xác định mức độ quan trọng của các yếu tố thành công và phân bổ rủi ro; FelixVillalba-Romero, ChampikaLiyanage và AthenaRoumboutsos (2015) so sánh 4 tình huống đường bộ tại Hy Lạp, Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha và Vương quốc Anh; Amirullah (2014) khảo sát chính sách ĐTCT tại 8 quốc gia Nam Á.
Các nghiên cứu trong nước được tác giả phân chia thành ba nhóm chủ đề:
- Nhóm 1 về chính sách thúc đẩy ĐTCT: Nguyễn Thị Ngọc Huyền và cộng sự (2013), Nguyễn Thị Hồng Minh (2016) khẳng định vai trò của quyết tâm chính trị, cam kết dài hạn và năng lực thể chế; Đặng Thị Hà (2013) phân tích chính sách huy động vốn cho đường cao tốc; Nguyễn Hồng Thái và Thân Thanh Sơn (2015) chỉ ra hạn chế trong việc phân bổ rủi ro theo từng khâu quản lý; World Bank (2009) hướng dẫn lựa chọn tư vấn giao dịch; Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (2010) nghiên cứu cơ chế và mô hình quản lý hạ tầng; Bùi Thị Hoàng Lan (2010) nghiên cứu quy trình lựa chọn loại hình và năng lực thể chế; Đinh Kiện (2010) đưa ra 17 giải pháp thu hút vốn cho dự án BOT giao thông.
- Nhóm 2 về phương thức tham gia của khu vực tư nhân: Báo cáo của Bộ Giao thông vận tải (2007–2008, do IDA tài trợ), Trương Tấn Viên (2008), Nguyễn Hồng Thái (2008) đánh giá mô hình đối tác nhà nước - doanh nghiệp (PBP), tuy nhiên các đối tượng nghiên cứu phần lớn là doanh nghiệp nhà nước nắm cổ phần chi phối.
- Nhóm 3 về quan điểm của đối tượng thụ hưởng: Nghiên cứu của Tiếp cận cộng đồng khu vực Đông Nam Á (2005) lưu ý gánh nặng chi phí đối với người nghèo và người thu nhập thấp khi áp dụng phí sử dụng đường bộ.
Khoảng trống nghiên cứu được luận án giải quyết là xây dựng một hệ thống phân tích toàn diện CSNN đối với ĐTCT trong xây dựng đường bộ theo chu trình đầu tư, tích hợp đầy đủ từ việc xác định mục tiêu, nguyên tắc, tiêu chí đánh giá, cơ chế phân bổ rủi ro đến chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư trong bối cảnh thực tiễn của Việt Nam.
Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
Luận án dựa trên lý thuyết phân tích chính sách công và cách tiếp cận khung logic (Logic Model) để nghiên cứu cấu trúc chính sách nhà nước:
- Khái niệm CSNN đối với ĐTCT trong xây dựng đường bộ: Là tổng thể các mục tiêu, nguyên tắc và giải pháp mà nhà nước sử dụng để tác động lên hoạt động đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ nhằm thực hiện những mục tiêu của nhà nước.
- Cấu trúc khung logic của chính sách bao gồm: Đầu vào (nhân lực, tài lực, vật lực, thông tin); Hoạt động (hoàn thiện thể chế pháp lý, tổ chức bộ máy, lựa chọn dự án và nhà đầu tư); Mục tiêu đầu ra (văn bản quy phạm, danh mục dự án, hợp đồng ký kết, ưu đãi); Mục tiêu trung gian (số lượng doanh nghiệp, quy mô vốn tư nhân huy động); Mục đích tác động (phát triển mạng lưới đường bộ, nâng cao chất lượng dịch vụ, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế - xã hội).
Để làm rõ bản chất của ĐTCT, tác giả so sánh sự khác nhau giữa xã hội hóa đầu tư, tư nhân hóa đầu tư và ĐTCT trong đầu tư:
| Tiêu chí |
Xã hội hóa đầu tư |
Tư nhân hóa đầu tư |
ĐTCT trong đầu tư |
| Tính chất thực hiện |
Mang tính chất toàn thể xã hội |
Chỉ phía tư nhân thực hiện |
Hợp tác giữa hai bên nhà nước và tư nhân cùng thực hiện |
| Tính chất mục tiêu |
Mang tính xã hội |
Mang tính thương mại |
Mang tính hợp tác |
| Ràng buộc pháp lý |
Không có hợp đồng kinh tế rõ ràng |
Không có thỏa thuận, chỉ có giấy phép và quyết định đầu tư |
Phải có thỏa thuận nhượng quyền cùng các điều khoản ràng buộc |
| Phương thức lựa chọn |
Không có phương thức đấu thầu, lựa chọn nhà thầu hay thương thảo |
Không có đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, chỉ thông qua cấp phép |
Gồm quy trình, thủ tục, hồ sơ đấu thầu; quy định rõ cơ chế thanh toán, phân bổ rủi ro |
| Cơ quan phụ trách |
Không có CQNNCTQ phụ trách |
Có cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền phụ trách |
Có CQNNCTQ phụ trách như Bộ, Sở, UBND tỉnh, thành phố |
| Chỉ số giám sát |
Không có cơ chế, chỉ số giám sát có thể lượng hóa |
Không có cơ chế, chỉ số giám sát có thể lượng hóa |
Gồm các chỉ số đánh giá theo giai đoạn |
Các yêu cầu cơ bản đối với đầu tư ĐTCT đường bộ gồm: đảm bảo giá trị đồng tiền (Value for Money - so sánh chi phí qua đối sánh khu vực công PSC); phù hợp mục tiêu kinh tế - xã hội; hướng tới chuẩn đầu ra; tuân thủ nguyên tắc thị trường; phân bổ rủi ro tối ưu; đảm bảo minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Hệ thống hợp đồng ĐTCT trong xây dựng đường bộ được phân loại từ mức độ chuyển giao trách nhiệm thấp đến cao: O&M (kinh doanh - quản lý), BT (xây dựng - chuyển giao), BLT (xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao), BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh), DBFM (thiết kế - xây dựng - tài trợ - bảo trì), BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) và BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh).
Tiêu chí lựa chọn loại hình hợp đồng ĐTCT được luận án tổng hợp như sau:
| Tiêu thức |
O&M |
BT |
BOO |
BLT và BTL |
DBFM |
BOT và BTO |
| Tính khả thi thu phí người sử dụng |
Cao |
Thấp |
Cao |
Cao |
Cao |
Cao |
| Quy mô và phạm vi đầu tư |
Nhỏ |
Nhỏ |
Nhỏ |
Nhỏ |
Nhỏ |
Lớn |
| Khả năng vay thương mại |
Thấp |
Thấp |
Thấp |
Thấp |
Thấp |
Cao |
| Mức độ phân bổ rủi ro cho nhà đầu tư |
Thấp |
Trung bình |
Trung bình |
Trung bình |
Trung bình |
Cao |
Trách nhiệm và phân bổ rủi ro trong các loại hợp đồng được xác định tương ứng:
| Khâu thực hiện / Rủi ro |
O&M |
BT |
BOO |
BLT và BTL |
DBFM |
BOT và BTO |
| Khởi xướng |
Nhà nước |
Nhà nước |
Nhà nước hoặc tư nhân |
Nhà nước hoặc tư nhân |
Nhà nước hoặc tư nhân |
Nhà nước hoặc tư nhân |
| Thiết kế |
Nhà nước |
Tư nhân |
Tư nhân |
Nhà nước hoặc tư nhân |
Tư nhân |
Tư nhân |
| Xây dựng |
Nhà nước |
Tư nhân |
Tư nhân |
Tư nhân |
Tư nhân |
Tư nhân |
| Tài trợ |
Nhà nước |
Nhà nước |
Tư nhân |
Nhà nước và tư nhân |
Tư nhân (thời gian XD), sau đó là NN |
Tư nhân |
| Vận hành và bảo trì |
Tư nhân |
Nhà nước |
Tư nhân |
Tư nhân |
Tư nhân |
Tư nhân |
| Rủi ro doanh thu |
Nhà nước |
Nhà nước |
Tư nhân |
Nhà nước |
Nhà nước |
Tư nhân |
Hệ thống các giả thuyết nghiên cứu của luận án:
- Giả thuyết 1: Tính hợp lý của CSNN có tác động thuận chiều đến đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Giả thuyết 2: Quyết tâm chính trị và cam kết lâu dài đối với đầu tư của khu vực tư nhân có tác động tích cực đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT.
- Giả thuyết 3: Năng lực thể chế của nhà nước có tác động thuận chiều đến xây dựng và tổ chức thực thi CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Giả thuyết 4: Thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân có tác động thuận chiều đến CSNN đối với đầu tư theo hình thức ĐTCT trong xây dựng đường bộ.
- Các giả thuyết mở rộng: Trách nhiệm của người sử dụng dịch vụ trong việc trả phí và năng lực, thái độ của các tổ chức tài trợ vốn có tác động thuận chiều đến kết quả thực thi chính sách.
Phương pháp nghiên cứu kết hợp giữa thu thập dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp:
- Dữ liệu thứ cấp: Các văn bản pháp luật, báo cáo thống kê ngành giao thông vận tải của Bộ Giao thông vận tải, dữ liệu ngân sách giai đoạn 2011–2018, các tài liệu hướng dẫn của Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á.
- Dữ liệu sơ cấp: Khảo sát thực tế từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017 bằng hai bộ công cụ: Phiếu điều tra doanh nghiệp (Phụ lục 1) gửi tới các doanh nghiệp tham gia ĐTCT đường bộ; Phiếu phỏng vấn sâu (Phụ lục 2) đối với cán bộ quản lý nhà nước tại các bộ ngành, địa phương, người sử dụng đường bộ, tổ chức tư vấn và đào tạo.
- Kỹ thuật phân tích: Sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, so sánh kinh nghiệm quốc tế (kinh nghiệm các nước phát triển như Anh, Hàn Quốc và nước tương đồng như Trung Quốc), phân tích chính sách theo chu trình đầu tư.
Nội dung chính theo từng chương
Chương 1: Tổng quan nghiên cứu chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ
Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học quốc tế và trong nước về ĐTCT và chính sách nhà nước quản lý ĐTCT trong xây dựng đường bộ. Tác giả phân loại nghiên cứu thành các dòng tiếp cận: lý thuyết về hợp tác công tư; các yếu tố thành công then chốt; kinh nghiệm áp dụng tiêu chí giá trị đồng tiền và quản lý rủi ro tại các nước đang phát triển. Chương này xác định khoảng trống tri thức: các công trình trong nước chưa nghiên cứu một cách đồng bộ chính sách theo toàn bộ chu trình đầu tư đường bộ, thiếu các tiêu chí đánh giá cụ thể về phân bổ rủi ro và các công cụ bảo đảm đầu tư dài hạn.
Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ
Chương 2 làm rõ cơ sở lý luận về đặc trưng của kết cấu hạ tầng đường bộ (tính hệ thống đồng bộ, tính định hướng, tính chất vùng, tính dịch vụ công cộng cao, vốn lớn và thời gian sử dụng dài). Tác giả phân tích chu trình đầu tư ĐTCT đường bộ gồm 3 giai đoạn: Lựa chọn và chuẩn bị đầu tư; Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; Quản lý hợp đồng (dựa trên mô hình của Shaun Johnson, 2013).
Chương này cấu trúc 5 bộ phận cấu thành chính sách nhà nước theo chu trình:
- Chính sách lựa chọn và chuẩn bị dự án (tiêu chí lựa chọn, lập báo cáo nghiên cứu khả thi, phương pháp đối sánh khu vực công PSC);
- Chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng ĐTCT;
- Chính sách lựa chọn nhà đầu tư và ký kết hợp đồng (đấu thầu cạnh tranh, tiêu chuẩn đánh giá năng lực tài chính, quản lý);
- Chính sách phân bổ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân (phân bổ theo nguyên tắc giao cho bên có khả năng quản lý tốt nhất; đảm bảo mức bù rủi ro tương xứng);
- Chính sách ưu đãi và đảm bảo đầu tư (thuế, đất đai, bảo lãnh doanh thu, chuyển đổi ngoại tệ).
Đồng thời, chương 2 tổng kết kinh nghiệm quốc tế từ Vương quốc Anh (Sáng kiến Tài chính Tư nhân PFI), Hàn Quốc (quản lý rủi ro và bảo lãnh doanh thu tối thiểu MRG) và Trung Quốc (phân cấp quản lý và thu hút vốn tư nhân nội địa), rút ra các bài học về xây dựng khung pháp lý minh bạch, quản lý bảo lãnh tài khóa và nâng cao năng lực thể chế.
Chương 3: Phương pháp nghiên cứu
Chương 3 trình bày khung nghiên cứu, thiết kế quy trình nghiên cứu và phương pháp thu thập, xử lý dữ liệu. Tác giả vận dụng khung phân tích chính sách kết hợp khung logic để xác định các tiêu chí đo lường hiệu quả chính sách. Chương này trình bày chi tiết phương pháp thu thập dữ liệu thứ cấp từ các cơ quan quản lý và phương pháp thu thập dữ liệu sơ cấp thông qua điều tra bằng bảng hỏi và phỏng vấn chuyên gia trong quý 1 năm 2017. Các phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh và tổng hợp định tính được thiết lập để trả lời năm câu hỏi nghiên cứu đã đề ra.
Chương 4: Phân tích thực trạng chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Chương 4 tập trung phân tích thực trạng hệ thống kết cấu hạ tầng đường bộ và các chính sách quản lý ĐTCT tại Việt Nam giai đoạn 2011–2018:
- Nhu cầu vốn và thực trạng đầu tư: Vốn đầu tư công giai đoạn 2011–2015 do Bộ Giao thông vận tải quản lý đạt 299.114.404 triệu đồng cho đường bộ (chiếm 90% tổng vốn), tạo áp lực rất lớn lên ngân sách. Nhà nước đã huy động hình thức BOT và BT để triển khai hàng loạt dự án mở rộng Quốc lộ 1 và đường Hồ Chí Minh qua Tây Nguyên.
- Thực trạng chính sách theo chu trình:
- Lựa chọn và chuẩn bị dự án: Còn thiếu tiêu chí định lượng về giá trị đồng tiền (VfM); nhiều dự án ĐTCT chủ yếu do nhà đầu tư đề xuất độc lập, việc thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi của cơ quan nhà nước còn hạn chế về chất lượng dữ liệu dự báo lưu lượng xe.
- Lựa chọn loại hình hợp đồng: Cơ cấu hợp đồng bị mất cân đối nghiêm trọng, hầu hết các dự án áp dụng hình thức BOT (thu phí trực tiếp từ người sử dụng) và hợp đồng BT (đổi đất lấy hạ tầng), chưa áp dụng các hình thức như DBFM, BLT hay BTL.
- Lựa chọn nhà đầu tư: Tỷ lệ chỉ định thầu còn cao; tiêu chí đánh giá năng lực tài chính còn lỏng lẻo, dẫn đến việc nhà đầu tư phụ thuộc lớn vào vốn vay ngân hàng thương mại (vốn chủ sở hữu chỉ chiếm 10–15%).
- Phân bổ rủi ro: Chưa có cơ chế phân bổ rủi ro rõ ràng. Rủi ro giải phóng mặt bằng, thay đổi quy hoạch và phản ứng của người dân khi đặt trạm thu phí hầu như chưa được xử lý hài hòa trong hợp đồng.
- Ưu đãi và bảo đảm đầu tư: Các chính sách ưu đãi thuế, tiền thuê đất đã được ban hành nhưng thiếu các cơ chế bảo đảm mang tính quyết định đối với nhà đầu tư quốc tế như bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh rủi ro tỷ giá và cam kết chuyển đổi ngoại tệ.
- Điểm mạnh và hạn chế: Chính sách đã bước đầu thu hút được lượng vốn tư nhân đáng kể, cải thiện năng lực thông hành nhiều tuyến quốc lộ. Tuy nhiên, hạn chế lớn là khung pháp lý thay đổi nhanh nhưng thiếu nhất quán, chi phí giao dịch cao, phát sinh xung đột lợi ích tại một số trạm thu phí BOT, và nguy cơ nợ xấu tiềm ẩn cho hệ thống ngân hàng. Nguyên nhân xuất phát từ năng lực thể chế quản lý ĐTCT còn phân tán, đội ngũ công chức thiếu kỹ năng đàm phán hợp đồng phức tạp và chưa có cơ quan quản lý chuyên trách thống nhất.
Chương 5: Giải pháp hoàn thiện chính sách nhà nước đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ Việt Nam
Chương 5 phân tích bối cảnh phát triển kết cấu hạ tầng giao thông giai đoạn đến năm 2025, từ đó đề xuất các nhóm giải pháp hoàn thiện chính sách:
- Hoàn thiện mục tiêu và nguyên tắc: Bổ sung mục tiêu đạt giá trị đồng tiền (VfM), nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực tổng thể (đất đai, nhân lực, công nghệ) và tăng cường năng lực nội tại của doanh nghiệp tư nhân.
- Hoàn thiện khâu chuẩn bị dự án: Xây dựng hệ thống tiêu chí định lượng để sàng lọc dự án đưa vào danh mục ĐTCT; bắt buộc áp dụng phương pháp đối sánh khu vực công (PSC) trước khi phê duyệt chủ trương đầu tư.
- Đa dạng hóa loại hình hợp đồng: Chuyển dịch từ việc quá phụ thuộc vào hợp đồng BOT sang áp dụng các mô hình hợp đồng thanh toán theo mức độ sẵn sàng (Availability Payments) như BTL, BLT và DBFM đối với các tuyến đường khó thu hồi vốn trực tiếp từ người dùng.
- Minh bạch hóa công tác lựa chọn nhà đầu tư: Chấm dứt tình trạng chỉ định thầu rộng rãi; tổ chức đấu thầu cạnh tranh quốc tế và trong nước; siết chặt quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu thực có của nhà đầu tư.
- Thiết lập cơ chế phân bổ rủi ro tối ưu: Rủi ro giải phóng mặt bằng và thay đổi pháp luật do nhà nước chịu trách nhiệm; rủi ro thiết kế, thi công và vận hành do nhà đầu tư chịu; thiết lập cơ chế chia sẻ rủi ro sụt giảm doanh thu ngoài tầm kiểm soát của các bên.
- Hoàn thiện ưu đãi và bảo đảm: Cung cấp khung pháp lý bảo lãnh chuyển đổi ngoại tệ và hỗ trợ vốn mồi của nhà nước (VGF) trong toàn bộ chu trình dự án.
- Xác định điều kiện thực thi: Nâng cao năng lực thẩm định của các cơ quan quản lý nhà nước; nâng cao trách nhiệm giải trình và tính chuyên nghiệp của nhà đầu tư; xây dựng cơ chế tham vấn minh bạch đối với người sử dụng đường bộ.
Kết quả và những đóng góp mới
Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt khoa học và thực tiễn như sau:
Về mặt khoa học:
- Luận án vận dụng lý thuyết phân tích chính sách để xác định bốn mục tiêu căn bản của CSNN đối với ĐTCT đường bộ: (1) Đảm bảo nguồn vốn cho phát triển đường bộ; (2) Nâng cao chất lượng công trình và cải thiện dịch vụ cho người sử dụng; (3) Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn nhà nước và các nguồn lực xã hội; (4) Xây dựng năng lực quản trị, thực hiện của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân.
- Hệ thống hóa cấu trúc CSNN đối với ĐTCT đường bộ theo 5 bộ phận gắn liền với chu trình đầu tư: chính sách chuẩn bị và lựa chọn dự án; chính sách lựa chọn loại hình hợp đồng; chính sách lựa chọn nhà đầu tư; chính sách phân bổ rủi ro; chính sách ưu đãi và bảo đảm đầu tư.
- Xác định và đánh giá chiều hướng ảnh hưởng của các nhân tố đến chính sách: Tính hợp lý của chính sách tác động thuận chiều đến thu hút đầu tư; quyết tâm chính trị, cam kết dài hạn, năng lực thể chế của nhà nước, thái độ và năng lực của nhà đầu tư tư nhân, trách nhiệm trả phí của người sử dụng và năng lực của nhà tài trợ vốn đều có tác động thuận chiều đến việc thực thi chính sách.
Về mặt thực tiễn:
- Đề xuất định hướng điều chỉnh mục tiêu chính sách ĐTCT theo hướng phát triển bền vững thông qua việc bổ sung ba mục tiêu cụ thể: (1) Đạt giá trị đồng tiền cho nhà nước; (2) Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực (đất đai, công nghệ, nhân lực); (3) Tăng cường năng lực chuyên môn của nhà đầu tư tư nhân.
- Kiến nghị xây dựng bộ tiêu chí lựa chọn dự án ĐTCT có thể lượng hóa, đo lường được để áp dụng thống nhất trong khâu lập danh mục kêu gọi đầu tư.
- Xác lập hai nguyên tắc cốt lõi trong phân bổ rủi ro: phân bổ rủi ro tối ưu (chuyển giao cho bên có năng lực quản lý tốt nhất với chi phí thấp nhất); đảm bảo tỷ lệ thu nhập trên vốn đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà khu vực tư nhân gánh chịu.
- Đề xuất các ưu đãi, hỗ trợ tài chính và bảo lãnh của nhà nước phải được thiết kế đồng bộ, hấp dẫn và áp dụng xuyên suốt toàn bộ chu trình dự án (giai đoạn chuẩn bị, thi công và khai thác vận hành).
Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp
Hạn chế của nghiên cứu:
- Phạm vi dữ liệu thực tiễn và khảo sát tập trung chủ yếu vào các dự án ĐTCT đường bộ do Bộ Giao thông vận tải làm cơ quan nhà nước có thẩm quyền, chưa bao quát toàn diện các dự án giao thông phân cấp cho chính quyền địa phương (UBND cấp tỉnh).
- Cuộc điều tra khảo sát sơ cấp được tiến hành trong thời gian từ tháng 1 đến tháng 3 năm 2017, gắn với khung pháp lý của Nghị định 63/2018/NĐ-CP và các văn bản trước đó; chưa đánh giá được các tác động phát sinh khi các đạo luật chuyên ngành mới (như Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020) được ban hành sau thời điểm hoàn thành luận án.
Hướng nghiên cứu tiếp:
- Mở rộng phạm vi khảo sát thực nghiệm tại các dự án hạ tầng giao thông đô thị và đường địa phương do cấp tỉnh quản lý.
- Nghiên cứu sâu hơn về mô hình định lượng tính toán mức bù rủi ro tài chính và cơ chế chia sẻ doanh thu (Revenue Sharing Mechanism) giữa nhà nước và khu vực tư nhân khi triển khai các hình thức hợp đồng mới ngoài BOT.
Giá trị tham khảo
Nghiên cứu của luận án có giá trị tham khảo cụ thể đối với các nhóm đối tượng:
- Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công, Kinh tế đầu tư: Luận án cung cấp khung lý thuyết hoàn chỉnh về chính sách quản lý ĐTCT tiếp cận theo chu trình đầu tư và mô hình khung logic; cung cấp tài liệu tổng quan hệ thống về kinh nghiệm quốc tế và trong nước.
- Đối với các cơ quan quản lý nhà nước (Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính, chính quyền các địa phương): Các đề xuất về quy trình thẩm định giá trị đồng tiền (PSC), tiêu chí lựa chọn dự án, phương pháp phân bổ rủi ro và điều kiện ràng buộc hợp đồng là căn cứ hữu ích cho việc xây dựng, hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật và đàm phán hợp đồng dự án.
- Đối với các nhà đầu tư tư nhân và các ngân hàng tài trợ tín dụng: Bảng danh mục nhận diện rủi ro, phân loại hợp đồng và các nguyên tắc xác định mức giá bù rủi ro cung cấp phương pháp luận thực tế để đánh giá tính khả thi tài chính và đàm phán bảo đảm đầu tư trước khi tham gia dự án.
Câu hỏi thường gặp
1. Luận án phân biệt hình thức đầu tư ĐTCT với tư nhân hóa và xã hội hóa như thế nào?
Luận án chỉ rõ: Xã hội hóa đầu tư mang tính chất toàn thể xã hội, không có hợp đồng kinh tế rõ ràng và không có đấu thầu. Tư nhân hóa đầu tư chỉ do phía tư nhân thực hiện, mang tính thương mại thuần túy, chuyển giao tài sản công qua cấp phép mà không có hợp đồng nhượng quyền ràng buộc trách nhiệm cuối cùng của nhà nước. Trong khi đó, ĐTCT là sự hợp tác giữa nhà nước và tư nhân trên cơ sở hợp đồng dự án ràng buộc quyền, nghĩa vụ, chia sẻ rủi ro cụ thể, có sự quản lý trực tiếp của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và áp dụng đấu thầu cạnh tranh.
2. Số liệu về vốn đầu tư công cho đường bộ giai đoạn 2011–2015 được luận án dẫn chứng là bao nhiêu?
Theo số liệu từ Bộ Giao thông vận tải (2017) được luận án trích dẫn, vốn ngân sách nhà nước đầu tư xây dựng đường bộ giai đoạn 2011–2015 đạt 299.114.404 triệu đồng, chiếm 90% tổng số vốn do Bộ Giao thông vận tải trực tiếp quản lý để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông Việt Nam (tổng số là 332.601.882 triệu đồng).
3. Khung logic phân tích chính sách nhà nước đối với ĐTCT trong luận án gồm các yếu tố nào?
Khung logic chính sách bao gồm năm thành tố: Đầu vào (nhân lực, tài lực, vật lực, thông tin); Hoạt động (hoàn thiện thể chế pháp luật, tổ chức bộ máy, lựa chọn dự án, cấp ưu đãi); Mục tiêu đầu ra (văn bản quy phạm, danh mục dự án, hồ sơ mời thầu, quyết định ưu đãi); Mục tiêu trung gian (số doanh nghiệp tham gia, lượng vốn tư nhân huy động); Mục đích tác động (phát triển mạng lưới đường bộ, cải thiện chất lượng dịch vụ, hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội).
4. Hai nguyên tắc phân bổ rủi ro cốt lõi mà luận án đề xuất là gì?
Luận án xác định hai nguyên tắc: (1) Phân bổ rủi ro tối ưu, tức là rủi ro phải được chuyển giao cho bên có năng lực quản lý và xử lý tốt nhất với chi phí thấp nhất; (2) Đảm bảo cho nhà đầu tư tư nhân có được tỷ lệ thu nhập trên đầu tư tương xứng với mức độ rủi ro mà họ gánh chịu (thông qua việc tính toán các mức giá bù rủi ro trong hợp đồng).
5. Luận án chỉ ra những loại hình hợp đồng ĐTCT phổ biến nào trong xây dựng đường bộ?
Luận án phân loại 8 loại hình hợp đồng phổ biến gồm: O&M (kinh doanh - quản lý), BT (xây dựng - chuyển giao), BLT (xây dựng - thuê dịch vụ - chuyển giao), BTL (xây dựng - chuyển giao - thuê dịch vụ), BOO (xây dựng - sở hữu - kinh doanh), DBFM (thiết kế - xây dựng - tài trợ - bảo trì), BOT (xây dựng - kinh doanh - chuyển giao) và BTO (xây dựng - chuyển giao - kinh doanh).
Kết luận
Luận án tiến sĩ của Lê Hồng Minh đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và phương pháp phân tích chính sách nhà nước đối với hình thức đối tác công tư trong xây dựng đường bộ theo tiếp cận chu trình đầu tư. Thông qua việc phân tích dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2011–2018 và kết quả điều tra thực tế năm 2017, tác giả đã chỉ rõ những điểm nghẽn trong công tác sàng lọc dự án, lựa chọn nhà đầu tư và cơ chế phân bổ rủi ro tại Việt Nam. Các giải pháp được đề xuất tập trung vào việc bổ sung tiêu chí giá trị đồng tiền, tối ưu hóa chia sẻ rủi ro và đa dạng hóa các mô hình hợp đồng nhằm hoàn thiện khung chính sách ĐTCT đường bộ giai đoạn đến năm 2025.
