CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU Chủ đề về sử dụng và quản lý rừng không phải đến thời đại chúng ta mới được đặt ra, mà đã có từ thời xa xưa và đã trải qua cả lịch sử lâu đời cùng với sự phát triển của con người. Phần Tổng quan dưới đây của luận án sẽ điểm lại các nghiên cứu trên thế giới với những giai đoạn chính trong diễn tiến lịch sử về quản lý rừng, tìm hiểu những bài học rút ra từ kinh nghiệm trong lĩnh vực này của các quốc gia khác nhau trên khắp các lục địa Châu Á, Châu Âu, Châu Phi và Châu Mỹ; sau đó rà soát lại nghiên cứu trong nước về các chính sách quản lý rừng nói chung và về GĐGR nói riêng ở Việt Nam, để qua đó thấy được những thành công và những hạn chế trong quá trình thực thi chính sách này qua các thời kỳ. Các công trình nghiên cứu trên thế giới về quản lý rừng Ở bất cứ nơi đâu trên Trái đất, bất kể nước giàu hay nước nghèo, nước phát triển hay đang phát triển, rừng luôn đóng vai trò quan trọng đối với sự sống của con người và hệ sinh thái.
Từ bao đời nay, con người đã biết sử dụng rừng cho nhiều mục đích: kinh tế, xã hội, môi trường, văn hóa và tín ngưỡng. Tuy nhiên, ở mỗi thời kỳ khác nhau, nhu cầu sử dụng rừng của con người và các quy định liên quan đến quản lý, bảo vệ rừng cũng hoàn toàn khác nhau. Nghiên cứu của FAO [2012] cho thấy, trên thế giới các chính sách về quản lý rừng đã xuất hiện từ rất sớm: cách đây 2.000 năm trong các bộ luật của triều đại nhà Hán, Trung Quốc đã ban hành quy định về khai thác và phân phối cây gỗ. Ở Ấn Độ, các quy định về bảo tồn rừng đã xuất hiện từ những năm 300 trước Công nguyên.
Ở châu Âu vào thời kỳ Trung Cổ, nhiều vương quốc đã ban hành các bộ luật để quản lý, sử dụng cây gỗ, bảo vệ rừng và xem rừng như một nguồn tài nguyên vô giá. Đức và Nhật Bản cũng đã ban hành nhiều quy định về quản lý cây gỗ bền vững từ thế kỷ XVI [FAO, 2012]. Đến thế kỷ XVII, khi rừng bắt đầu trở nên khan hiếm ở một số khu vực đông dân cư như Pháp và Đức, con người bắt đầu nhận thấy không phải chỉ bảo tồn rừng, mà cần phải có các chiến lược để phát triển nguồn tài nguyên quý giá này. Vì vậy, 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com khoa học lâm nghiệp và khoa học quản lý rừng được ra đời [Nguyễn Ngọc Lung và Ngô Đình Thọ, 2011; FAO, 2012].
Chính sự hình thành, phát triển của các ngành khoa học lâm nghiệp và quản lý rừng đã dẫn đến sự ra đời của hàng loạt các chính sách, luật pháp, thiết chế và các kỹ thuật hiện đại trong khai thác và quản lý rừng. Bên cạnh đó, các cơ quan lâm nghiệp cũng được thiết lập để gia tăng quyền kiểm soát của nhà nước đối với rừng. Đặc biệt vào những năm sau Chiến tranh Thế giới lần thứ 2, các nước thuộc địa mới giành được độc lập đã quá chú trọng đến phát triển kinh tế-xã hội, và rừng được xem như là một nguồn tài nguyên quý giá phục vụ cho sự phát triển của các quốc gia. Vì vậy, việc quốc hữu hóa tài nguyên rừng được phần lớn các nước trên trên thế giới quan tâm và ban hành nhiều chính sách để kiểm soát rừng [FAO, 2012].
Tuy nhiên, sau gần một thế kỷ rừng được nhà nước quản lý theo phương thức tập trung, đến những năm 80 của thế kỷ XX, thế giới đã chứng kiến sự thất bại của nhà nước trong quản lý rừng, gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến sinh kế của hàng triệu người dân sống dựa vào rừng. Sự thất bại của các nhà nước trong quản lý rừng đã được James C. Scott phản ánh trong tác phẩm nổi tiếng “Seeing Like a State” xuất bản năm 1998. Thông qua phân tích các trường hợp về chủ nghĩa xã hội nông thôn ở Tanzania, quá trình tập thể hóa ở Liên bang Nga, quy hoạch đô thị ở Brazil, kế hoạch phát triển kinh tế-xã hội ở Trung Quốc và quá trình hiện đại hóa nông nghiệp ở các nước vùng nhiệt đới…, tác giả đã khẳng định rằng, mặc dù có sự khác biệt giữa các quốc gia, nhưng tất cả đều đi đến một kết cục như nhau – đó là sự thất bại nặng nề của nhà nước hiện đại trong việc duy trì trật tự, kiểm soát và quản lý tài nguyên để rồi sau đó tạo ra hàng loạt những hậu quả nghiêm trọng cho người dân.
Đó là hệ quả của quá trình hiện đại hóa, là kết quả của sự quá đề cao vai trò của tri thức khoa học và công nghệ, trong khi đó bỏ qua khía cạnh quan trọng nhất là cộng đồng người dân bản địa [Scott, 1998]. Trước thực trạng đó, người ta đã hoài nghi và đặt ra nhiều câu hỏi về vai trò của nhà nước trong quản lý rừng. Nhân loại đã nhận thức được rằng, các giải pháp 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com “từ trên xuống” (top-down) trong quản lý rừng của nhà nước đã không phát huy hiệu quả. Vì vậy, tại Đại hội về Lâm nghiệp Thế giới được tổ chức ở Inđônêxia năm 1978, các đại biểu đã thống nhất và đưa ra tuyên bố về “quản lý rừng vì sự phát triển của cộng đồng”, “rừng vì con người”.
Tuyên bố này đã làm thay đổi cách nhìn nhận về vai trò của rừng đối với người dân. Và cũng từ đó, dấy lên các phong trào “lâm nghiệp cộng đồng”, “lâm nghiệp xã hội” và “quản lý rừng có sự tham gia”. Với những quan điểm này, chính sách lâm nghiệp của hầu hết các quốc gia trên thế giới đã có những thay đổi đáng kể: từ chương trình “rừng vì nhà nước” sang chương trình “rừng vì người dân” [Hobley, 2007]. Song song cùng với đó, vào giữa thập niên 80 của thế kỷ XX, nhiều nước ở khu vực châu Phi, châu Á và châu Mỹ Latinh cũng đã có những thay đổi trong cấu trúc quản lý rừng.
Phi tập trung hóa đã trở thành một định hướng quan trọng trong quản lý rừng trên thế giới. Mặc dù vậy, sở hữu nhà nước về rừng vẫn chiếm ưu thế. Hiện vẫn còn 86% diện tích rừng trên thế giới thuộc sở hữu công. Châu Á, châu Phi, châu Âu là những khu vực có tỷ lệ rừng thuộc sở hữu công lớn nhất thế giới, với tỷ lệ tương ứng là 98%, 95% và 90% [Helvetas, 2011].
Mặc dù sở hữu công đang chiếm ưu thế, nhưng cấu trúc quản lý rừng ở mỗi khu vực là hoàn toàn khác nhau. Ở châu Âu, đất rừng chủ yếu thuộc 2 dạng sở hữu chính là sở hữu công và sở hữu tư. Rừng thuộc sở hữu tư là những khu rừng do các cá nhân, hộ gia đình và tập thể quản lý. Trong khi đó, đất rừng được xác định thuộc sở hữu công là những vùng thuộc nhà nước quản lý, hoặc thuộc các cấp trung ương, tỉnh, huyện và xã quản lý.
Ở một số nước, có những khu vực không thuộc quyền sở hữu công cũng không thuộc sở hữu tư, hay nói cách khác là chưa xác định được chủ sở hữu. Chẳng hạn như ở Đức, hiện có khoảng 383.500 ha chưa xác định được chủ sở hữu, tạm thời những khu vực này được gọi dưới các tên “Treuhand Wald”. Một số nước khác gọi những vùng đất này là “sở hữu khác” như trường hợp của Hungary (với 2.240 ha) và Slovakia (113. Hiện vẫn còn một số nước như Liên bang Nga, Ucraina và Belarus với 100% đất rừng thuộc sở hữu công [Schmithüsen and Hirsch, 2010].
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Ở châu Phi, rừng thuộc sở hữu công chiếm đến 95% (với 330 triệu ha), phần lớn là do chính quyền trung ương quản lý. Ở châu lục này, hình thức sở hữu tư nhân rất hạn chế, ngoại trừ một số nơi sở hữu rừng tư nhân còn cao như Nam Phi (30%), Zimbabwe (37%), nhưng ở hai quốc gia này cấu trúc quản lý rừng cũng đang có xu hướng thay đổi. Ở châu Phi, diện tích rừng có sự tham gia của cộng đồng địa phương chỉ chiếm 3% và hiện chỉ có 2% diện tích rừng là thuộc quyền quản lý của cộng đồng - những diện tích này tập trung chủ yếu ở Ghana, Nam Phi, Zimbabwe và Môzămbic [Romano and Reeb, 2006a]. Ở châu Á, hình thức sở hữu rừng lớn nhất là sở hữu nhà nước, đặc biệt là ở Nam Á và Đông Nam Á, nơi có đến 67% rừng thuộc sở hữu nhà nước.
Chính quyền địa phương cũng đang sở hữu khoảng 12% diện tích rừng. Trong tổng số 365 triệu ha rừng ở hai khu vực này, có đến 92% diện tích rừng thuộc sở hữu công, trong khi chỉ có 1% rừng thuộc quyền sở hữu của cộng đồng địa phương và người dân bản địa [FAO, 2008]. Xu hướng phân quyền trong quản lý rừng đã được các nước trên thế giới quan tâm và được định hướng trong các chính sách lâm nghiệp quốc gia. Mỗi nước tùy theo đặc thù về điều kiện của mình để tiến hành xây dựng các chương trình lâm nghiệp quốc gia phù hợp.
Một số nước chú trọng đến sự tham gia của cộng đồng vào trong quản lý rừng và có nhiều thay đổi theo hướng có lợi cho người nghèo như trường hợp Việt Nam, Lào và Bangladesh [Alam, 2009]. Các chính sách lâm nghiệp cũng đã thực hiện trao quyền sử dụng đất cho các cá nhân, hộ gia đình và các tổ chức như trường hợp Việt Nam, Trung Quốc và Philippin [Yasmi et al. Ấn Độ hiện đang tích cực công nhận các cộng đồng thôn bản nhỏ như một đối tác trong quản lý rừng ở các khu rừng đang bị suy thoái. Nhờ sự chuyển đổi này mà trong khoảng thời gian từ 2000 đến 2010, diện tích rừng ở khu vực châu Á – Thái Bình Dương đã tăng 14 triệu ha, tập trung chủ yếu ở các nước Trung Quốc, Ấn Độ, Philippin và Việt Nam [Yasmi et al.
Các nước châu Phi cũng đang tìm cách huy động sự tham gia của cộng đồng vào việc quản lý các khu rừng phòng hộ hoặc các khu vực bảo vệ động vật hoang dã [Poffenberger, 1999]. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Bên cạnh đó, việc phân quyền trong quản lý rừng cũng được đánh giá là một trong những giải pháp quan trọng nhằm hướng đến xóa đói giảm nghèo. Nhờ đó mà một số nước đạt được những thành quả đáng kể không chỉ về tiêu chí môi trường mà cả về các tiêu chí xã hội, điển hình như trường hợp của Bangladesh, Trung Quốc và Việt Nam [Alam, 2009; Démurger et al.