Tổng quan nghiên cứu

Việt Nam sở hữu hơn 1.000.000 ha đất ngập nước ven biển trải dài qua 28 tỉnh và thành phố ven biển, đóng vai trò là một trong những trung tâm đa dạng sinh học trù phú bậc nhất khu vực. Tuy nhiên, các hệ sinh thái này đang phải đối mặt với áp lực suy thoái nghiêm trọng do biến đổi khí hậu, ô nhiễm môi trường và làn sóng chuyển đổi mục đích sử dụng đất ồ ạt phục vụ nuôi trồng thủy sản tự phát. Vấn đề cốt lõi nảy sinh từ sự mâu thuẫn cố hữu giữa mục tiêu bảo tồn sinh thái và nhu cầu mưu sinh ngắn hạn của cộng đồng dân cư địa phương, trong bối cảnh ngân sách nhà nước dành cho công tác quản lý tài nguyên còn hạn hẹp.

Mục tiêu cụ thể của luận văn là hệ thống hóa toàn diện cơ sở khoa học và kinh nghiệm thực tiễn về cơ chế chi trả dịch vụ môi trường (PES); phân tích thực trạng thể chế, chính sách và mô hình quản lý đất ngập nước ven biển tại Việt Nam; từ đó đề xuất hệ thống giải pháp chính sách kinh tế mang tính đột phá nhằm tăng cường hiệu lực quản lý và triển khai chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước ven biển trong giai đoạn phát triển mới.

Phạm vi không gian nghiên cứu được tập trung chuyên sâu tại Vườn quốc gia Xuân Thủy (tỉnh Nam Định) – vùng đất ngập nước cửa sông Ba Lạt tiêu biểu, khu Ramsar đầu tiên của Việt Nam và là vùng lõi của Khu Dự trữ sinh quyển châu thổ Sông Hồng được UNESCO công nhận. Dữ liệu thực chứng và chuỗi thông tin đánh giá chính sách được thu thập chủ yếu trong giai đoạn 2013 - 2016, có cập nhật bối cảnh định hướng phát triển dài hạn.

Ý nghĩa của nghiên cứu thể hiện ở việc kiến tạo công cụ tài chính bền vững dựa vào thị trường, thúc đẩy chuyển đổi sinh kế cho người dân với tiềm năng gia tăng thu nhập từ 1,8 triệu đến 5,0 triệu đồng mỗi hộ mỗi tháng, đồng thời hỗ trợ nâng cao mức độ tự chủ tài chính từ 40% đến 60% cho ban quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên ven biển.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết kinh tế tài nguyên môi trường, trọng tâm là lý thuyết về ngoại ứng và các công cụ kinh tế dựa vào thị trường nhằm nội hóa các chi phí môi trường. Bên cạnh đó, tác giả tích hợp khung đánh giá của Chương trình Đánh giá Hệ sinh thái Thiên niên kỷ (Millennium Ecosystem Assessment - MA) và Báo cáo Kinh tế của Hệ sinh thái và Đa dạng sinh học (The Economics of Ecosystems and Biodiversity - TEEB) để phân loại chức năng sinh thái thành 4 nhóm dịch vụ cốt lõi: dịch vụ cung cấp, dịch vụ điều tiết, dịch vụ hỗ trợ môi trường sống và dịch vụ văn hóa.

Mô hình nghiên cứu áp dụng khung tiếp cận Tổng giá trị kinh tế (Total Economic Value - TEV). Khung TEV phân định rõ ràng hai hợp phần chính: Giá trị sử dụng (bao gồm giá trị sử dụng trực tiếp như thủy hải sản, du lịch; giá trị sử dụng gián tiếp như phòng hộ chắn sóng, hấp thụ carbon; giá trị lựa chọn trong tương lai) và Giá trị phi sử dụng (bao gồm giá trị tồn tại và giá trị lưu truyền cho thế hệ sau).

Các khái niệm cơ bản được chuẩn hóa xuyên suốt bao gồm: Đất ngập nước theo định nghĩa Công ước Ramsar và Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT; Hệ sinh thái đất ngập nước ven biển; Dịch vụ hệ sinh thái; và Chính sách chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước ven biển (Coastal Wetland PES) – mối quan hệ kinh tế giữa bên cung ứng (chủ rừng, ban quản lý, cộng đồng bảo vệ), bên thụ hưởng (doanh nghiệp du lịch, cơ sở nuôi trồng thủy sản, công nghiệp ven biển) và bên trung gian điều phối.

Phương pháp nghiên cứu

Tác giả sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp chuẩn mực và phong phú từ Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, các báo cáo chuyên đề của Vườn quốc gia Xuân Thủy, cùng tư liệu từ các tổ chức quốc tế uy tín như IUCN, UNDP, Sida và JICA.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu thực hiện phương pháp chọn mẫu có chủ đích tại vùng đệm Vườn quốc gia Xuân Thủy gồm 5 xã lân cận, kết hợp hồi cứu số liệu so sánh từ mô hình thí điểm 20 hộ dân tại Vườn quốc gia Mũi Cà Mau và 6 thôn tại Khu bảo tồn biển Vịnh Nha Trang. Việc chọn mẫu điển hình này đảm bảo tính đại diện cao cho các hình thái đất ngập nước ven biển đặc thù của miền Bắc, miền Trung và miền Nam.

Phương pháp phân tích kinh tế lượng giá (chi phí thay thế, chi phí du lịch TCM, phương pháp đánh giá ngẫu nhiên CVM) được kết hợp nhuần nhuyễn với phương pháp phân tích điểm mạnh, điểm yếu, cơ hội, thách thức (SWOT) và đánh giá thể chế. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm phản ánh trọn vẹn cả khía cạnh định lượng giá trị kinh tế bằng tiền tệ lẫn khía cạnh định tính về tính khả thi của chính sách pháp luật. Toàn bộ quy trình thu thập và xử lý số liệu được tiến hành liên tục theo mốc timeline giai đoạn 2013 - 2016.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, diện tích các hệ sinh thái đất ngập nước ven biển đang bị suy giảm và phân mảnh nghiêm trọng. Theo thống kê của ngành nông nghiệp, tổng diện tích rừng ngập mặn toàn quốc chỉ đạt khoảng 57.211 ha (chiếm khiêm tốn 0,41% tổng diện tích rừng cả nước), trong đó rừng ngập mặn tự nhiên chỉ còn 19.559 ha (chiếm 0,19% diện tích rừng tự nhiên toàn quốc), còn lại 37.652 ha là rừng trồng. Đáng báo động hơn, độ che phủ san hô sống trên các rạn san hô ven biển suy giảm trên 30%, làm suy thoái trầm trọng sinh cảnh của hơn 3.000 loài sinh vật biển liên quan.

Thứ hai, tiềm năng tài chính từ việc áp dụng chi trả dịch vụ môi trường là cực kỳ lớn và đã có minh chứng thực tiễn thuyết phục. Chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) sau thời gian triển khai đã thu hút 117.047 tổ chức, cá nhân tham gia cung ứng với 113.000 hộ nhận khoán bảo vệ rừng, mang lại thu nhập bình quân 1,8 triệu đồng mỗi hộ mỗi năm. Tại Vịnh Nha Trang, cơ chế thu phí dịch vụ môi trường năm 2006 đạt 150.000 USD, trong đó 115.000 USD (gần 80%) được tái đầu tư trực tiếp cho công tác bảo tồn đước, thảm cỏ biển và rạn san hô. Dự án thí điểm tại Vườn quốc gia Mũi Cà Mau với 20 hộ dân tham gia mô hình đồng quản lý rừng ngập mặn đã nâng thu nhập tăng thêm của mỗi hộ lên hơn 5,0 triệu đồng mỗi tháng.

Thứ ba, tại không gian nghiên cứu trọng điểm Vườn quốc gia Xuân Thủy, khu vực bãi bồi cửa sông Ba Lạt rộng tới 25.000 ha với 6.008 ha rừng ngập mặn, tốc độ bồi lắng tự nhiên đạt 26 - 67 m/năm. Hệ sinh thái này cung cấp giá trị to lớn khi lưu giữ 181 loài chim nước, 200 loài động vật đáy và 56 loài cá. Tuy nhiên, toàn bộ lợi ích từ nuôi trồng ngao vạng, đánh bắt thủy sản và kinh doanh du lịch sinh thái đang bị các bên tư nhân khai thác mà chưa có cơ chế bù hoàn tài chính thỏa đáng cho đơn vị bảo tồn.

Thứ tư, hệ thống thể chế hiện hành tồn tại khoảng trống pháp lý lớn. Luật Đa dạng sinh học 2008 và Nghị định 99/2010/NĐ-CP mới chỉ tập trung cho hệ sinh thái rừng trên cạn, hoàn toàn thiếu vắng các quy định kỹ thuật, cơ chế định giá và biểu mức thu chi đối với dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước ven biển.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân sâu xa của tình trạng suy thoái tài nguyên bắt nguồn từ sự phân tán và chồng chéo trong cơ cấu quản lý nhà nước. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phụ trách lâm nghiệp, nuôi trồng và khai thác thủy sản; trong khi Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm quản lý đất đai và thực thi Công ước Ramsar; các lĩnh vực giao thông thủy và du lịch lại do các bộ khác quản lý. Sự vắng bóng của một quy hoạch tổng thể và cơ quan đầu mối điều phối chung tại 28 tỉnh ven biển đã triệt tiêu động lực bảo tồn của địa phương.

So sánh với kinh nghiệm quốc tế, chương trình PES đất ngập nước tại Cano Negro (Costa Rica) đã thành công trong việc huy động hơn 520.000 ha đất tư nhân (chiếm 10% lãnh thổ) và hỗ trợ sinh kế cho 7.000 hộ gia đình. Tương tự, Chương trình bảo tồn đất ngập nước (WRP) tại Hoa Kỳ kéo dài 30 năm được Bộ Nông nghiệp Hoa Kỳ cam kết tài trợ 1,3 tỷ USD, huy động hơn 11.000 chủ đất với 2,3 triệu mẫu đất tham gia bồi hoàn thông qua Ngân hàng Khôi phục Đất ngập nước (Wetland Mitigation Banking). Thực tiễn này khẳng định việc thương mại hóa các dịch vụ hệ sinh thái thông qua công cụ kinh tế là hướng đi tất yếu.

Dữ liệu nghiên cứu cho thấy sự cần thiết phải mô hình hóa cơ chế chia sẻ lợi ích qua biểu đồ tương quan giữa nguồn thu quỹ PES và tỷ lệ suy giảm vi phạm lâm luật. Bảng cân đối tài chính tối ưu cần được thiết lập theo tỷ lệ: trích nộp 80% đến 90% tổng doanh thu dịch vụ cho các hộ gia đình và ban quản lý trực tiếp tuần tra bảo vệ rừng; dành 10% đến 20% còn lại cho công tác vận hành, kiểm toán và giám sát kỹ thuật.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, ban hành khung chính sách và văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh về chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước ven biển. Bộ Tài nguyên và Môi trường cần chủ trì, phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn xây dựng và trình Chính phủ ban hành Nghị định chuyên đề về PES đất ngập nước trước năm 2025. Văn bản cần xác định rõ 4 nhóm dịch vụ chịu phí bắt buộc, chuẩn hóa công thức lượng giá TEV, và quy định quyền tài sản cũng như hạn ngạch khai thác tài nguyên rõ ràng cho từng nhóm đối tượng.

Thứ hai, thiết lập hệ thống Quỹ Bảo vệ môi trường đất ngập nước cấp tỉnh tại toàn bộ 28 tỉnh, thành phố ven biển. Quỹ hoạt động theo nguyên tắc tự chủ tài chính dưới sự giám sát của Hội đồng quản lý quỹ đa thành phần (gồm chính quyền, đại diện doanh nghiệp nộp phí, ban quản lý khu bảo tồn và đại diện cộng đồng cư dân). Đảm bảo target metric phân bổ tối thiểu 80% nguồn thu quỹ chi trả thẳng đến các hộ nhận giao khoán bảo vệ bãi bồi, rừng ngập mặn; giới hạn chi phí hành chính của bộ máy điều hành dưới ngưỡng 20%.

Thứ ba, mở rộng mạng lưới các bên chi trả dịch vụ và áp dụng công nghệ giám sát minh bạch. Ủy ban nhân dân các cấp chỉ đạo Sở Du lịch, Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn áp dụng thu tiền dịch vụ môi trường đối với 100% doanh nghiệp kinh doanh lữ hành sinh thái biển, các đầm nuôi trồng thủy sản quy mô thương mại, các cảng biển và cơ sở sản xuất công nghiệp xả thải ra vùng ven bờ. Đồng thời, triển khai ứng dụng công nghệ viễn thám GIS và giám sát ảnh vệ tinh để định lượng biến động diện tích rừng ngập mặn và độ che phủ rạn san hô làm căn cứ thanh toán tiền hàng năm.

Thứ tư, nhân rộng các mô hình sinh kế đồng quản lý gắn với bảo tồn thiên nhiên. Các địa phương vùng ven biển cần phối hợp với các tổ chức quốc tế (IUCN, WWF, JICA) triển khai giao khoán bảo vệ hơn 37.000 ha rừng ngập mặn cho ít nhất 10.000 hộ dân nghèo, kết hợp hỗ trợ kỹ thuật nuôi thủy sản sinh thái dưới tán rừng (tôm - cua - nghêu hữu cơ) và du lịch cộng đồng, hướng tới mục tiêu nâng thu nhập thực tế của người dân thêm từ 3,0 đến 5,0 triệu đồng mỗi tháng trong giai đoạn 2022 - 2026.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các cơ quan hoạch định chính sách và cơ quan quản lý nhà nước về môi trường, bao gồm Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, cùng Ủy ban nhân dân và Sở Tài nguyên và Môi trường của 28 tỉnh, thành phố ven biển. Luận văn cung cấp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc để xây dựng đề án, thẩm định biểu mức chi trả dịch vụ sinh thái và ban hành các thông tư hướng dẫn quản lý tài nguyên bền vững.

Thứ hai, Ban quản lý các Vườn quốc gia, Khu bảo tồn thiên nhiên, Khu bảo tồn biển và các khu Ramsar trên toàn quốc (như Vườn quốc gia Xuân Thủy, Mũi Cà Mau, Tràm Chim, Đất Mũi, Côn Đảo, Cát Bà). Đơn vị quản lý có thể sử dụng trực tiếp khung phân tích và mô hình thể chế trong luận văn để đàm phán, ký kết hợp đồng ủy thác chi trả dịch vụ môi trường với các doanh nghiệp du lịch và thủy sản.

Thứ ba, các nhà nghiên cứu, giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học thuộc các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Kinh tế tài nguyên và môi trường, Quản lý đất đai và Khoa học sinh thái. Công trình là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp lượng giá kinh tế tài nguyên (TEV, CVM, TCM), phương pháp đánh giá SWOT và quy trình thiết kế công cụ kinh tế trong quản trị học thuật.

Thứ tư, các tổ chức phi chính phủ trong và ngoài nước (NGOs) cùng các tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực lữ hành, thủy sản và công nghiệp ven biển. Báo cáo giúp các đơn vị này định hình các chương trình trách nhiệm xã hội doanh nghiệp (CSR), tham gia thị trường tín chỉ carbon biển (Blue Carbon) và xây dựng các dự án tài trợ sinh kế cộng đồng hiệu quả.

Câu hỏi thường gặp

Dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước ven biển bao gồm những loại hình cụ thể nào? Hệ sinh thái đất ngập nước ven bờ cung cấp 4 nhóm dịch vụ chính theo chuẩn quốc tế: Dịch vụ cung cấp (thực phẩm từ 56 loài cá và thủy hải sản, gỗ củi ngập mặn, nguồn gen kháng bệnh); Dịch vụ điều tiết (bể hấp thụ khí nhà kính, điều hòa khí hậu, kiểm soát xói lở, bồi tụ phù sa từ 26 đến 67 m/năm); Dịch vụ văn hóa (du lịch sinh thái biển, nghiên cứu khoa học, cảm hứng nghệ thuật); và Dịch vụ hỗ trợ (tạo đất, duy trì bãi đẻ cho hàng ngàn loài sinh vật).

Làm thế nào để phân định chính xác bên mua và bên bán trong cơ chế PES đất ngập nước? Bên bán được xác lập dựa trên quyền pháp lý trong tiếp cận và bảo tồn hệ sinh thái, bao gồm ban quản lý các khu bảo tồn thiên nhiên, chính quyền xã và cộng đồng dân cư trực tiếp nhận khoán bảo vệ sinh cảnh. Bên mua là các thực thể hưởng lợi trực tiếp từ các chức năng sinh thái hoặc gây áp lực làm suy thoái môi trường, như các công ty lữ hành du lịch biển, các hộ nuôi trồng thủy sản công nghiệp quy mô lớn và các nhà máy xả thải ven sông.

Cơ chế phân bổ nguồn tài chính thu được từ chi trả dịch vụ môi trường nên thực hiện ra sao? Căn cứ kinh nghiệm từ Quỹ dịch vụ môi trường rừng và bài học thu 150.000 USD tại Vịnh Nha Trang, cấu trúc phân bổ chuẩn cần dành từ 80% đến 90% tổng số tiền thu được để thanh toán định kỳ cho cộng đồng dân cư nhận khoán tuần tra, bảo vệ rừng và bãi bồi; khoảng 10% đến 20% còn lại dùng để trang trải chi phí quản lý hành chính, vận hành kiểm toán độc lập và hỗ trợ kỹ thuật cho ban điều hành quỹ.

Tại sao phải thực hiện lượng giá kinh tế trước khi ban hành chính sách chi trả dịch vụ? Lượng giá kinh tế theo khung TEV giúp quy đổi các giá trị vô hình của hệ sinh thái thành các chỉ số tiền tệ đo lường cụ thể. Đây là tiền đề khoa học bắt buộc giúp cơ quan nhà nước xác lập mức giá sàn dịch vụ công bằng, xóa bỏ quan niệm coi tài nguyên thiên nhiên là hàng hóa công cộng miễn phí, đồng thời làm cơ sở minh bạch để các bên thương thảo và ký kết hợp đồng kinh tế.

Vườn quốc gia Xuân Thủy có những ưu thế đặc thù gì khi được chọn làm mô hình nghiên cứu điểm? Vườn quốc gia Xuân Thủy là khu Ramsar đầu tiên của Việt Nam sở hữu 6.008 ha rừng ngập mặn cùng 25.000 ha bãi bồi cửa sông Ba Lạt màu mỡ, nơi cư trú của 181 loài chim nước quý hiếm. Địa bàn này tập trung đầy đủ các mối quan hệ kinh tế phức tạp giữa khai thác thủy sản, du lịch sinh thái và bảo tồn đa dạng sinh học, tạo môi trường thực chứng lý tưởng cho việc thiết kế mô hình PES ven biển toàn quốc.

Kết luận

Luận văn đã đúc kết và khẳng định 5 nội dung trọng tâm sau:

  • Khẳng định tính cấp thiết của việc thể chế hóa công cụ chi trả dịch vụ hệ sinh thái (PES) nhằm bảo vệ hơn 1.000.000 ha đất ngập nước ven biển trước nguy cơ suy thoái do áp lực phát triển kinh tế.
  • Chuẩn hóa khung lý thuyết lượng giá Tổng giá trị kinh tế (TEV) và phân loại 4 nhóm dịch vụ sinh thái đất ngập nước ven biển phù hợp với điều kiện thể chế quản lý tại Việt Nam.
  • Đánh giá thực chứng toàn diện tiềm năng và hạn chế quản lý tại Vườn quốc gia Xuân Thủy, chỉ rõ sự cần thiết phải chấm dứt tình trạng khai thác tự do dịch vụ môi trường không hoàn trả chi phí.
  • Kiến nghị khung cơ chế phân bổ tài chính tối ưu với 80% đến 90% nguồn thu quỹ chi trả trực tiếp cho cộng đồng dân cư tham gia bảo vệ môi trường sinh thái.
  • Đề xuất lộ trình hành động đến năm 2025 nhằm hoàn thiện Nghị định của Chính phủ, thành lập Quỹ PES đất ngập nước tại 28 tỉnh ven biển và nhân rộng các mô hình sinh kế đồng quản lý.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là đã đặt nền móng lý luận và thực tiễn vững chắc cho việc mở rộng chính sách chi trả dịch vụ môi trường từ rừng cạn sang các vùng đất ngập nước ven biển nhạy cảm. Để biến các phát hiện nghiên cứu thành hiện thực, các nhà hoạch định chính sách, các nhà khoa học và các nhà quản lý môi trường hãy chủ động tham khảo công trình khoa học này, chung tay hoàn thiện khung pháp lý và thúc đẩy triển khai các dự án chi trả dịch vụ hệ sinh thái đất ngập nước tại địa phương ngay hôm nay.