CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BỒI THƯỜNG, HỖ TRỢ, TÁI ĐỊNH CƯ KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Khái niệm thu hồi đất Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là người đại diện và thống nhất quản lý. Nguyên tắc này được ghi nhận tại Điều 53, 54 Hiến pháp 2013; Điều 4 Luật đất đai năm 2013.
Vì vậy, khái niệm thu hồi đất gắn liền với sự tồn tại của quyền sở hữu toàn dân về đất đai. Theo từ điển tiếng Việt của Hoàng phê (2013): Thu hồi là thu về lại, lấy lại cái trước đó đã đưa ra, đã cấp phát hoặc bị mất vào tay người khác [tr 958; 17]. Khoản 11 Điều 3 Luật đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai” [Điều 3;23]. Như vậy có thể thấy rằng thu hồi đất là một biện pháp thể hiện quyền lực nhà nước với tư cách là chủ thể đại diện cho hình thức sở hữu toàn dân đối với đất đai, là biện pháp pháp lý nhằm làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai của người sử dụng đất để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc nhằm xử lí vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất.
Thu hồi đất về bản chất là việc chuyển quyền sử dụng đất (QSDĐ) theo cơ chế bắt buộc thông qua biện pháp hành chính mà chủ thể tiến hành là các cơ quan Nhà nước. Như vậy, thu hồi đất gồm các nội hàm sau: Thứ nhất, là quyết định hành chính thể hiện quyền lực nhà nước nhằm thực thi nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai. Thứ hai, quyết định hành chính đó do người có thẩm quyền ban hành nhằm làm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất. Quyết định hành chính 7 phải thể hiện rõ các nội dung vị trí, diện tích, loại đất bị thu hồi; tên, địa chỉ của tổ chức, cá nhân có đất bị thu hồi.
Thứ ba, Việc ban hành, thực hiện quyết định hành chính (thu hồi đất) xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là một chế tài xử phạt được áp dụng nhằm xử lý các hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Từ những phân tích trên có thể đưa ra khái niệm về thu hồi đất như sau: Thu hồi đất là một quyết định hành chính được thể hiện dưới dạng văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm làm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai nhằm phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội hoặc xử lí hành chính hành vi vi phạm pháp luật về đất đai của người sử dụng đất. Khái niệm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Theo từ điển Tiếng Việt (2003) là: đền bù bằng tiền những thiệt hại về vật chất và tinh thần mà mình phải chịu trách nhiệm [tr. Trách nhiệm bồi thường thiệt hại là trách nhiệm đền bù vật chất theo thực tế, thường được tính bằng tiền hoặc hiện vật do bên vi phạm nghĩa vụ gây ra gồm cả tổn thất về tài sản, chi phí để ngăn chặn, hạn chế thiệt hại, thu nhập thực tế bị giảm sút hoặc mất). Các bên có thể thỏa thuận về mức, hình thức bồi thường. Trường hợp không thể thỏa thuận hoặc khi thấy mức bồi thường không phù hợp với thực tế thì người bị thiệt hại hoặc người gây thiệt hại có quyền yêu cầu Tòa án hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết.
Như vậy có thể hiểu theo cách khác “bồi thường là hình thức trách nhiệm dân sự buộc bên có hành vi gây thiệt hại phải đền bù về những thiệt hại vật chất và tinh thần mà bên gây thiệt hại gây ra cho bên bị hại”. Đối với bồi thường về đất đai Luật Đất đai 2013 đưa ra khái niệm: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất đối với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất” [Điều 3; 23]. Những thiệt hại về nhà ở, công trình xây dựng, cây trồng, vật nuôi trên đất do việc thu hồi đất gây ra cũng được xem xét bồi thường. 8 Ngoài ra còn có những thiệt hại khách quan khi việc thu hồi đất dẫn đến ảnh hưởng lợi ích hợp pháp của đất người sử dụng mà chưa được pháp luật cụ thể xem xét và quy định.
Ví dụ: Thiệt hại do mất địa thế kinh doanh; Thiệt hại về môi trường sống, điều kiện về y tế và giáo dục; Thiệt hại về những khoản đầu tư cho việc san lấp mặt bằng, cải tạo đất… 1. Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất Theo Luật Đất đai 2013 thì: “Hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trợ giúp cho người có đất thu hồi để ổn định đời sống, sản xuất và phát triển” [Điều 3;23]. Có thể thấy rằng đây là phần “trợ giúp” hay “giúp đỡ” thêm của Nhà nước, khoản hỗ trợ này mang tính chính sách, thể hiện trách nhiệm của Nhà nước đối với sự mất mát của người bị thu hồi đất cho những mục đích chung của cộng đồng, xã hội và đất nước. Như vậy, điểm khác biệt cơ bản để phân biệt hỗ trợ với bồi thường là: bồi thường là việc trả lại một cách tương ứng những giá trị bị thiệt hại; Còn hỗ trợ là sự trợ giúp thêm của nhà nước đối với người bị thu hồi đất, phần hỗ trợ này mang tính chính sách.
Tuy nhiên do việc đền bù trên thực tế nhiều khi chưa được xứng đáng, dẫn đến việc hỗ trợ đã không còn đúng với bản chất, ý nghĩa của nó đã được quy định, mà được hiểu như một phần kinh phí để “bù đắp” những khoản thiếu hụt do việc bồi thường chưa thỏa đáng 1. Tái định cư Tái định cư là nội dung được đề cập trong các quy định của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất song hiện nay các qui định của pháp luật không đưa ra khái niệm cụ thể về tái định cư. Có thể hiểu vấn đề tái định cư chỉ đặt ra khi người sử dụng đất bị thu hồi đất ở, khi đó họ được Nhà nước thu xếp chỗ ở mới bằng việc tái định cư, có thể là bằng một diện tích đất ở mới hoặc nhà ở mới tại khu tái định cư hoặc bằng tiền để tự lo chỗ ở mới [tr. Do hoạt động thu hồi đất ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất, 9 nên ngoài đền bù về mặt vật chất, Nhà nước còn phải đảm bảo lợi ích khác của người bị thu hồi đất như sự ổn định, điều kiện, cơ sở hạ tầng đồng bộ, tập quán định cư, thói quyen sin hoạt, sản xuất… tốt hơn hoặc ít nhất phải bằng nơi ở cũ.
Từ các nghiên cứu trên có thể hiểu: Tái định cư là hoạt động bố trí đất ở, nhà ở mới cho người bị Nhà nước thu hồi đất mà khó khăn, không còn chỗ ở khác. Tái định là chính sách của nhà nước dành cho người bị thu hồi đất với ý nghĩa là nhằm tạo lập chỗ ở cho họ. Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất 1. Chính sách công và thực hiện chính sách công 1.
Chính sách công Chính sách công được tiếp cận nghiên cứu từ những góc độ khoa học khác nhau theo đó có những cách hiểu, không hoàn toàn giống nhau, cụ thể như: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền” [36]. “Chính sách công là một chuỗi các quyết định của nhà nước được thực thi trên thực tế nhằm giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống KT-XH theo mục tiêu xác định”[37]. Như vậy, có thể hiểu: chính sách công là một loạt các quyết định của Nhà nước, do Nhà nước ban hành, nhằm giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội trong từng giai đoạn nhất định nhằm đảm bảo cho xã hội được phát triển theo định hướng. Thực hiện chính sách công Theo TS Lê Chi Mai “thực thi chính sách là giai đoạn biến các ý đồ chính sách thành những kết quả thực thế thông qua các hoạt động có tổ chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm đạt tới những mục tiêu đã đề ra” [14] Thực hiện chính sách công được thực hiện theo qui trình sau: 10 - Xây dựng kết hoạch triển khai thực hiện chính sách.
- Phổ biến, tuyên truyền chính sách. - Phân công, phối hợp thực hiện chính sách. - Duy trì chính sách và điều chỉnh chính sách. - Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách.
- Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm. Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là một trong những hình thức thể hiện của chính sách công liên quan đến nhiều lĩnh vực mà chủ yếu là đất đai, tài sản gắn liền với đất. Đây là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, và với ý nghĩa là nhằm mục tiêu phát triển xã hội gắn liền với chính sách an sinh xã hội. Hầu hết các chính sách nói chung và chính sách về đất đai nói riêng được thể hiện dưới dạng văn bản pháp luật, do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành nhằm giải quyết những vấn đề liên quan đến đất đai.
- Từ các phân tích trên có thể hiểu: Thực hiện chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại các giá trị của quyền sử dụng đất đối với diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất, nhằm trợ giúp người có đất thu hồi ổn định đời sống, sản xuất và phát triển. Khi thực hiện chính sách phải đảm bảo mỗi người dân được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tương ứng với phần mà họ được hưởng theo quy định của pháp luật.