CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 1. Khái niệm về thu hồi đất và người dân bị thu hồi đất 1. Đất đai trong đời sống kinh tế xã hội Bao đời nay đất đai đã được thừa nhận là tài nguyên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt không thể thay thế của sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế công nghiệp, dịch vụ, văn hoá, xã hội, an ninh và quốc phòng. Ngày nay, khi dân số trên trái đất tăng lên, đất đai càng có ý nghĩa to lớn trong sự nghiệp phát triển kinh tế xã hội của đất nước và cải thiện chất lượng sống cho người dân.
Có lẽ vì tầm quan trọng như thế của đất đai nên Hiến chương về đất (đã được Ủy ban các Bộ trưởng Châu Âu biểu quyết tại Nghị quyết số 19 năm 1972) đã tuyên bố như sau: "Ruộng đất là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo điều kiện cho sự sống của thực vật, động vật và con người trên mặt đất" [5]. Và trước chúng ta hàng trăm năm Wiliam Petty đã từng khẳng định: "Đất là cha, lao động là mẹ của mọi của cải". Ở nước ta, do điều kiện lịch sử, tự nhiên quy định đất đai có tầm quan trọng đặc biệt: Trước hết đất đai là nguồn tài nguyên số một của ngành nông nghiệp, lĩnh vực không chỉ cung cấp gần ¼ GDP mà còn nuôi sống hơn một nửa dân số nước ta. Hơn nữa trên mặt đất, trong lòng đất cũng chứa đựng nguồn tài nguyên phong phú là điều kiện tiên quyết để đất nước khai thác sử dụng cho phát triển công nghiệp, dịch vụ.
Cho đến nay, giá trị khai thác từ đất còn chiếm tỷ trọng lớn trong tổng giá trị gia tăng của đất nước ta [5]. Với vai trò là tư liệu sản xuất đặc biệt, đất đai tham gia vào quá trình sản xuất tạo ra của cải vật chất đảm bảo nhiều nhu cầu của con người mà trước hết là ăn, ở, mặc. Ngày nay, với sự tiến bộ của khoa học kỹ thuật, các vật phẩm phục vụ cho con người ngày một đa dạng và phong phú, song nhu cầu các sản phẩm được tạo ra từ đất vẫn không giảm. Đất đai là địa điểm, mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất kinh doanh, phân bổ lực lượng sản xuất và phân bổ dân cư, nhà xưởng, kho tàng, bến bãi, cửa hàng, xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng, v.
Nói cách khác, đất với tư cách mặt bằng diễn ra các 4 hoạt động kinh tế ngày càng trở nên khan hiếm so với nhu cầu phát triển kinh tế. Chính vì thế cuộc đấu tranh nội bộ để giành quyền sử dụng đất phù hợp với lợi ích của mỗi người và nhóm người ngày càng căng thẳng. Trong bối cảnh đó quyền sử dụng đất trở thành hình thức cất trữ tài sản của nhiều nhà đầu cơ đất [5]. Đất đai là môi trường con người xây dựng nhà ở, các công trình văn hoá, y tế, giáo dục,.
Chính vì thế đất là điều kiện để tạo dựng các điều kiện sinh hoạt trực tiếp như phân bổ dân cư, để tổ chức các hoạt động xã hội, xây dựng cơ sở quốc phòng, an ninh và các hoạt động khác phục vụ cuộc sống của con người. Đất đai là cơ sở để phát triển các hệ bảo tồn sinh thái như: trồng rừng, khoanh nuôi tái tạo rừng, giữ gìn nguồn nước, vệ sinh môi trường. Đây là những hoạt động có tầm quan trọng hàng đầu để bảo tồn môi trường sống của con người và sinh vật ở bất cứ nước nào nói chung và Việt Nam nói riêng. Tóm lại, đất đai là toàn bộ lãnh thổ gắn liền với chủ quyền của một quốc gia.
Không thể quan niệm về một quốc gia không có đất đai. Chủ quyền của một quốc gia trước hết là chủ quyền về lãnh thổ của mình. Vì vậy, đất đai được coi là yếu tố cơ bản nhất xác định vị trí chủ quyền lợi ích của một quốc gia, một dân tộc, yếu tố cơ bản xác định cội nguồn của một con người. Dưới góc độ phát triển kinh tế, đất đai là nguồn lực hàng đầu để phát triển bền vững.
Dưới góc độ lợi ích, đất đai là tài sản. Đất đai không chỉ tạo nguồn thu từ đất cho ngân sách nhà nước mà còn là tài sản thế chấp, vay vốn của các doanh nghiệp, cá nhân dùng đất đai để góp vốn liên doanh. Ngày nay đất đai trở nên khan hiếm so với nhu cầu nên cần được quản lý, sử dụng hiệu quả [18]. Thu hồi đất Cho đến nay, về cơ bản, mọi khoảnh đất có thể sử dụng vào phát triển kinh tế (trừ phần mặt biển sở hữu chung) đều đã có chủ.
Theo cách hiểu thông dụng truyền thống, người chủ đất có mọi quyền đối với đất thuộc sở hữu của mình, đặc biệt là quyền sử dụng, thu lợi và trao đổi. Trong xã hội hiện đại, do đất vừa là tài sản, vừa là môi trường sống chung nên chủ sở hữu đất đã bị Nhà nước lấy bớt một số quyền đối với đất, ví dụ như quyền tùy ý sử dụng đất đã bị bó hẹp trong quy hoạch không gian chung, trong các quy định về bảo vệ môi trường. Tuy bị thu bớt một số quyền như thế, người nắm giữ quyền sở hữu đất vẫn có nhiều đặc quyền, trong đó các quyền cơ bản là: Sử dụng phục vụ nhu cầu của mình, thu lợi trên đất, trao đổi với người khác với tư cách hàng hóa độc lập. Ở các nước duy trì sở hữu tư nhân đối với đất đai, người chủ đất nắm toàn bộ các quyền về đất.
Khi đó, nếu Nhà nước hoặc cá nhân khác muốn sử dụng đất đó phải mua hoặc thuê lại. Ở các nước này không có khái niệm Nhà nước thu hồi lại đất [22]. 5 Ở các nước duy trì sở hữu toàn dân đối với đất đai như nước ta, xuất hiện khái niệm giao và thu hồi đất. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 nêu rõ: "Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa, v.v… đều thuộc sở hữu toàn dân.
Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài" [19]. Điều 5, Luật Đất đai (2003) quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; Nhà nước thực hiện quyền định đoạt đối với đất đai như sau: Quyết định mục đích sử dụng đất. Quy định về hạn mức giao đất và thời gian sử dụng đất. Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất” [20].
Như vậy, thu hồi đất là quyền lực của Nhà nước ta được quy định trong luật căn cứ vào vị thế đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Thu hồi đất là việc các cơ quan nhà nước thu hồi quyền sử dụng đất của những cá nhân và tổ chức nào đó để giao cho cá nhân hoặc tổ chức khác sử dụng hiệu quả hơn hoặc để Nhà nước sử dụng vào mục đích chung. Thu hồi đất hiểu theo nghĩa này, khác với thu hồi đất của chủ cho thuê đất khi hết kỳ hạn thuê. Thu hồi đất ở đây là hành vi lấy lại quyền sử dụng đất đã giao của Nhà nước để sử dụng vào mục đích khác.
Người bị thu hồi đất không có vị thế giao kết hợp đồng của người thuê, không có quyền từ chối chuyển giao quyền sử dụng đất cho Nhà nước, thậm chí không có quyền thỏa thuận giá cả đền bù. Trong khi đó đối với người bị thu hồi đất, thường là nông dân, quyền sử dụng đất có ý nghĩa quan trọng đối với họ, nhiều trường hợp là sống còn. Do đó đi đôi với thu hồi đất, Nhà nước phải có chính sách hỗ trợ, bồi thường và tái định cư đối với người bị thu hồi đất [22]. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất Đất đai vừa là tư liệu sản xuất, vừa là môi trường sống của người dân.
Do đó mất đất, đồng nghĩa với mất chỗ ở, mất nơi tổ chức hoạt động sản xuất kinh doanh. Nói cách khác, việc thu hồi đất của Nhà nước đã ảnh hưởng bất lợi đến người dân bị mất đất trên các phương diện sau đây: a. Mất chỗ ở Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn, ngủ mà còn gắn với tài sản, môi trường, các mối quan hệ kinh tế, xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn tước đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước.
Đối với những người khó thích 6 nghi với điều kiện mới, nhất là đối với nông dân đã trên 40 tuổi, đối với những người gắn với làng nghề truyền thống…, thì việc di dời là một biến cố nặng nề. Nhiều người chưa được chuẩn bị sẵn cho việc di chuyển như vậy nên tương lai của họ sẽ khó khăn hơn. Hơn nữa, khi chuyển nhà, các chi phí phát sinh do cần xây dựng lại nhà cửa, vườn tược, tạo dựng hạ tầng sinh hoạt, dịch vụ chung, v.v… khá lớn, nếu không có sự hỗ trợ bên ngoài, nhiều người dân mất đất không thể tự giải quyết được. Đặc biệt, khi di dời bất đắc dĩ chỗ ở do đất bị thu hồi, nhiều người dân có tâm lý không thoải mái, tâm lý bị thua thiệt.
Nếu không có sự đả thông tư tưởng và một số hình thức bồi thường thích hợp, những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước [14]. Mất tư liệu sản xuất Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi Nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện: mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất. Chính vì vậy, người sử dụng đất không muốn giao đất cho Nhà nước nếu không được bồi thường xứng đáng.
Ngay cả khi Nhà nước bồi thường xứng đáng bằng tiền cho người có đất bị thu hồi thì họ cũng mất việc làm do không còn địa bàn.