Chương 1. Những vấn đề lý luận pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển KT-XH - Chương 2. Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng pháp luật thu hồi đất nông nghiệp để phát triển KT-XH trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội - Chương 3. Định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp và giải pháp nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển KT-XH trên địa bàn huyện Thanh Trì, thành phố Hà Nội.
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT THU HỒI ĐẤT NÔNG NGHIỆP ĐỂ PHÁT TRIỂN KT-XH 1. Cơ sở lý luận về thu hồi đất nông nghiệp để phát triển KT-XH 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của đất nông nghiệp trong phát triển KT-XH 1. Khái niệm đất nông nghiệp Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quan trọng đối với đời sống của con người cũng như toàn xã hội.
Đất đai không những là địa bàn sinh sống của con người mà còn là tư liệu sản xuất đặc biệt. Ở Việt Nam tổng diện tích đất hơn 33 triệu ha [5] được chia thành nhiều loại đất khác nhau căn cứ vào mục đích sử dụng nằm trong vốn đất đai thống nhất của quốc gia. Đất nông nghiệp là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các văn bản pháp Luật ĐĐ năm 2013 ở nước ta. Theo cách hiểu của người Việt Nam, đất nông nghiệp thường là dùng để trồng các cây lấy lương lực bao gồm: trồng lúa, trồng cây hoa màu như ngô, khoai, sắn.
Tuy nhiên, trên thực tế việc sử dụng đất nông nghiệp khá phong phú, không chỉ đơn thuần là trồng lúa, hoa màu mà còn được sử dụng để trồng các loại cây lâu năm hay dùng vào mục đích chăn nuôi gia súc, gia cầm, nuôi trồng thủy sản, xây dựng công trình trong hoạt động nghiên cứu vật nuôi cây trồng trong nông nghiệp, làm muối… Theo Từ điển Luật học của Viện Khoa học Pháp lý (Bộ Tư pháp): Đất nông nghiệp: Tổng thể các loại đất được xác định là tư liệu sản xuất chủ yếu phục vụ cho việc trồng trọt và chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm về trồng trọt và chăn nuôi, bảo vệ môi trường sinh thái, cung ứng sản phẩm cho các ngành công nghiệp và dịch vụ [23, tr. Trong các văn bản quy phạm phát luật được ban hành trước Luật ĐĐ năm 2013 cũng đã cơ bản phân loại, quy định về đất nông nghiệp theo mục đích sử dụng đất. Luật ĐĐ năm 1993, phân chia đất đai làm 6 loại: đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất chuyên dùng, đất đô thị, đất khu dân cư nông thôn và đất chưa sử dụng. Như vậy, Luật ĐĐ năm 1993 phân loại đất nông nghiệp vừa dựa vào tiêu chí mục đích sử dụng chủ yếu vừa căn cứ vào địa bàn sử dụng đất dẫn đến sự đan xen, 12 chồng chéo giữa các loại đất, không có sự tách bạch về mặt pháp lý gây khó khăn cho công tác quản lý đất đai.
Để xây dựng và phát triển nền kinh tế nông nghiệp sản xuất hàng hóa thì một trong những giải pháp được Nhà nước ta thực hiện là xem quyền sử dụng đất là một tài sản đặc biệt, được góp vốn, được chuyển nhượng và được tích tụ ruộng đất để tạo cơ sở, tiền đề xây dựng nền kinh tế nông nghiệp có khả năng áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật vào sản xuất lớn, áp dụng phương thức kinh doanh tổng hợp kết hợp giữa sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp với nuôi trồng thủy sản để khai thác và tận dụng tiềm năng, thế mạnh của đất đai, sức lao động, phân bố lại cơ cấu sản xuất nông nghiệp theo hướng thị trường đáp ứng yêu cầu khách quan trong giai đoạn mới. Luật ĐĐ năm 2013 đã kế thừa và bổ sung phân chia đất đai làm 3 loại đó là: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng. Đồng thời cũng đã liệt kê cụ thể các loại đất căn cứ vào mục đích sửa dụng đất của nhóm đất nông nghiệp tại Khoản 1 Điều 10 Luật ĐĐ năm 2013 bao gồm: “Đất trồng cây hàng năm gồm đất trồng lúa và đất trồng cây hàng năm khác; đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác gồm đất sử dụng để xây dựng nhà kính và các loại nhà khác phục vụ mục đích trồng trọt, kể cả các hình thức trồng trọt không trực tiếp trên đất; xây dựng chuồng trại chăn nuôi gia súc, gia cầm và các loại động vật khác được pháp luật cho phép; đất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản cho mục đích học tập, nghiên cứu thí nghiệm; đất ươm tạo cây giống, con giống và đất trồng hoa, cây cảnh” [13]. Ngoài ra, Luật ĐĐ năm 2013 cũng sửa đổi, bổ sung để bảo đảm thống nhất các phân loại và chế tài khi bị thu hồi đất như: đất trồng cỏ được gộp vào loại đất trồng cây hằng năm khác và luật hóa quy định về đất nông nghiệp khác để bảo đảm quyền lợi khi bị thu hồi… Bên cạnh đó, trong dự thảo Luật đất đai sử đổi tiếp tục kế thừa cách phân loại như Luật ĐĐ năm 2013 nhưng trong phần nhóm đất nông nghiệp đất trồng lúa thành một khoản riêng: “Điều 11.
Đất trồng lúa gồm đất chuyên trồng lúa và đất trồng lúa còn lại” [14]. Có thể nhận định rằng, trong dự thảo sử đổi luật lần này, Nhà nước đánh giá vai trò đặc biệt quan trọng của đất trồng lúa và hướng đến việc xây dựng vùng chuyên trồng lúa và đặt ra yêu cầu bảo vệ nghiêm ngặt loại đất 13 này để đảm bảo an ninh lương thực, đảm bảo đời sống cho một bộ phận người nông dân. Tuy nhiên, việc phân chia đất trồng lúa thành hai phần gây sự khó hiểu khi triển khai luật vào thực tiễn khi tại Điều 3, dự thảo Luật đất đai sửa đổi không giải thích thế nào là đất chuyên trồng lúa và đất trồng lúa còn lại. Như vậy, Luật ĐĐ năm 2013 đã khắc phục những hạn chế về phân loại đất nông nghiệp và phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa của Việt Nam tạo điều kiện thuận lợi cho người sử dụng đất thực hiện các quyền của mình trong việc sử dụng đất nông nghiệp.
Từ những phân tích trên, tác giả xin đưa ra khái niệm về đất nông nghiệp: Đất nông nghiệp là bộ phận đặc thù của tài nguyên đất đai có đặc tính riêng biệt dùng vào các hoạt động sản xuất trồng trọt, chăn nuôi, nuôi trồng thủy sản, làm muối, trồng rừng; khoanh nuôi tu bổ, bảo vệ rừng; bảo vệ môi trường sinh thái; nghiên cứu thí nghiệm về nông nghiệp, lâm nghiệp. Ở Việt Nam, diện tích đất nông nghiệp có gần 28 triệu ha chiếm 85% diện tích đất tự nhiên và được phân bố đan xen, rộng khắp trên phạm vi cả nước. Cách nhìn nhận đất nông nghiệp ở phạm vi rộng, có tầm nhìn xa là cần thiết và phù hợp với thực tiễn khai thác sử dụng của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và phù hợp với xu hướng phát triển của nền kinh tế thị trường trong xu hướng hội nhập quốc tế. Ngoài ra, khi Nhà nước thu hồi đất, chủ yếu là đất nông nghiệp để thực hiện phát triển KT-XH sẽ là căn cứ, cơ sở để thực hiện bồi thường, hỗ trợ bảo đảm quyền, lợi ích chính đáng của người có đất nông nghiệp bị thu hồi và đảm bảo đời sống cho một bộ phận người nông dân.
Đặc điểm của đất nông nghiệp Tài nguyên đất có đặc điểm như: không thể di chuyển được, chịu sự tác động của các yếu tố môi trường… trong đó, nhóm đất nông nghiệp còn có những đặc điểm đặc thù như : Thứ nhất, Nhóm đất nông nghiệp được sử dụng làm tư liệu trực tiếp sản xuất trong lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản và làm muối. Nhóm đất nông nghiệp được phân loại thành nhiều loại đất để phục vụ hoạt động sản xuất nông nghiệp căn cứ vào mục đích sử dụng. Trong hoạt động sản xuất nông nghiệp ngày nay dù khoa học công nghệ đã phát triển nhưng nhóm đất nông 14 nghiệp vẫn là tư liệu trực tiếp, không thể thay thay thế trong ngành nông nghiệp. Ngoài ra, trong quá trình sản xuất của tổ chức, cán nhân, hộ gia đình thì mục đích sử dụng đất nông nghiệp có thể được thay đổi cho phù hợp với tình hình sản xuất nhưng bản chất vẫn là đất nông nghiệp.
Để khắc phục tình trạng này pháp luật đã quy định chặt chẽ khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp để vừa bảo đảm giữ được đặc tính ban đầu của đất nông nghiệp vừa có căn cứ xác định nguồn gốc đất để tiến hành bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước có nhu cầu sử dụng để phát triển KT-XH vì lợi ích quốc gia, cộng đồng. Thứ hai, Giá trị của đất nông nghiệp tính bằng chất lượng đất bao gồm: độ màu mỡ, phì nhiêu, độ dày, độ dốc, độ PH… chính là đặc trưng cơ bản nhất của nhóm đất nông nghiệp quyết định năng xuất, chất lượng cây trồng, vật nuôi trong sản xuất. Chất lượng đất cũng chính là cơ sở tạo nên đặc điểm đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chủ yếu trong ngành nông nghiệp, đồng thời là cơ sở để phân nhóm đất nông nghiệp thành các loại đất khác nhau như: đất trồng lúa, đất trồng rừng, đất trồng cây lâu năm… Ngoài ra, đặc điểm này là “mấu chốt” để Nhà nước ban hành phát luật quản lý chặt chẽ, hạn chế chuyển đổi mục đích sử dụng các loại đất nông nghiệp có giá trị cao và có ảnh hưởng lớn đến đời sống kinh tế, xã hội như đất trồng lúa, đất rừng đặc dụng… để bảo đảm an ninh lương thực, đời sống của người nông dân và môi trường sinh thái. Thứ ba, đối tượng sản xuất của đất nông nghiệp là các cây trồng, vật nuôi… có tính mùa vụ, phát triển theo các quy luật sinh học và chịu tác động của điều kiện tự nhiên nên phải bảo đảm chất lượng đất.
Tuy nhiên, trong quá trình sản xuất nông nghiệp buộc chủ thể sản xuất nông nghiệp và các cơ quan quản lý nhà nước trong các lĩnh vực liên quan luôn ứng dụng khoa học kỹ thuật tăng hệ số sử dụng đất nông nghiệp để tăng năng xuất. Do vậy, để bảo đảm chất lượng đất là yêu cầu quá trình sản xuất phải tuân thủ các quy luật sinh học, điều kiện tự nhiên có phương pháp bổ sung chất lượng đất là vấn đề quan trọng khi xây dựng ngành kinh tế nông nghiệp trong giai đoạn mới.