Tổng quan nghiên cứu

Trong hệ thống tài chính công tại Việt Nam, ngân sách nhà nước (NSNN) giữ vai trò chủ đạo trong việc điều tiết vĩ mô nền kinh tế và bảo đảm nguồn lực vật chất thực hiện các chính sách an sinh xã hội. Đối với tỉnh Bắc Kạn - địa phương miền núi vùng Đông Bắc có xuất phát điểm kinh tế thấp, nguồn thu nội địa hạn hẹp - ngân sách địa phương phải dựa vào nguồn trợ cấp bổ sung cân đối từ Ngân sách Trung ương lên đến gần 90% trong giai đoạn 2015 - 2017. Mặc dù tốc độ tăng trưởng kinh tế năm 2017 của tỉnh đạt 5,63% và thu nhập bình quân (GRDP) đạt 26,3 triệu đồng/người/năm, công tác quản lý tài chính công vẫn đứng trước nhiều thách thức gay gắt.

Thực tế quản lý chi ngân sách tại địa phương trong giai đoạn này còn bộc lộ những điểm nghẽn rõ rệt: việc phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản còn dàn trải dẫn đến nợ đọng kéo dài; tỷ lệ chi chuyển nguồn sang năm sau ở mức cao; và hiệu quả chi thường xuyên tại 50 đơn vị dự toán cấp I cùng 8 huyện, thành phố chưa được tối ưu hóa triệt để.

Nghiên cứu tập trung làm rõ 3 mục tiêu cốt lõi: hệ thống hóa cơ sở lý luận quản lý chi NSNN cấp tỉnh; phân tích, đánh giá thực trạng phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2015 - 2017; xác lập hệ thống giải pháp mang tính khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài chính địa phương đến năm 2025. Kết quả của luận văn không chỉ mang ý nghĩa thực tiễn đối với Sở Tài chính tỉnh Bắc Kạn trong việc tái cơ cấu chi tiêu công, mà còn là khung tài liệu tham khảo giá trị cho các tỉnh nghèo có tỷ lệ tự chủ ngân sách dưới 20%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng Lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và Lý thuyết phân cấp tài khóa. Hai lý thuyết này giải thích mối quan hệ giữa việc trao quyền tự chủ ngân sách cho chính quyền địa phương với hiệu quả phân bổ nguồn lực công, nhấn mạnh các nguyên tắc minh bạch, trách nhiệm giải trình và kỷ luật tài khóa.

Khung phân tích của luận văn vận hành dựa trên các khái niệm cốt lõi theo quy định của Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 và Nghị định số 163/2016/NĐ-CP:

  • Chi ngân sách nhà nước cấp tỉnh: Quá trình phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của địa phương theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp nhằm duy trì hoạt động bộ máy và phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
  • Quản lý chi ngân sách: Chu trình khép kín bao gồm xây dựng định mức phân bổ, lập dự toán, chấp hành ngân sách, kế toán, quyết toán và thanh tra, kiểm soát chi.
  • Chi đầu tư phát triển và Chi thường xuyên: Hai cấu phần chi phối toàn bộ cơ cấu chi tiêu công, trong đó chi đầu tư tạo dựng tài sản cố định hạ tầng kỹ thuật, còn chi thường xuyên bảo đảm hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế, quản lý nhà nước và an sinh xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa phương pháp nghiên cứu định lượng và định tính nhằm bảo đảm độ tin cậy khoa học:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ báo cáo quyết toán ngân sách, báo cáo kinh tế - xã hội của Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục Thống kê tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2015 - 2017.
  • Nguồn dữ liệu sơ cấp và chọn mẫu:
    • Đối với cán bộ quản lý: Tác giả tiến hành điều tra toàn diện 100% gồm 63 cán bộ chuyên trách (23 cán bộ Sở Tài chính và 40 cán bộ thuộc 8 Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện, thành phố).
    • Đối với cán bộ thực hiện chi: Trong tổng thể 500 thủ trưởng và kế toán tại các đơn vị dự toán cấp I, tác giả áp dụng công thức Slovin với mức sai số cho phép 5% để chọn ra cỡ mẫu chuẩn gồm 222 đối tượng khảo sát.
  • Công cụ và phương pháp phân tích: Bảng hỏi sử dụng thang đo Likert 5 mức độ (từ 1,0 - Rất không đồng ý đến 5,0 - Rất đồng ý). Dữ liệu được xử lý bằng phần mềm Microsoft Excel thông qua các phương pháp thống kê mô tả, thống kê so sánh và phân tích tổng hợp. Việc lựa chọn phương pháp này giúp phản ánh chính xác cấu trúc tỷ trọng chi tiêu (%) và lượng hóa mức độ hài lòng của đội ngũ thực thi chính sách tại địa phương. Toàn bộ chu trình khảo sát và thu thập dữ liệu được hoàn tất và xử lý trong giai đoạn 2018 - 2019.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực chứng giai đoạn 2015 - 2017 cho thấy bức tranh chi tiết về thực trạng quản lý chi ngân sách tại tỉnh Bắc Kạn với 4 phát hiện trọng tâm:

  1. Cơ cấu chi mất cân đối và phụ thuộc nguồn hỗ trợ: Thu ngân sách nội địa trên địa bàn chỉ đáp ứng khoảng 10% đến 12% tổng nhu cầu chi; gần 90% nguồn chi của tỉnh phải dựa vào trợ cấp cân đối từ Ngân sách Trung ương. Tỷ trọng chi thường xuyên luôn chiếm áp đảo trên 70% tổng chi ngân sách địa phương, tạo áp lực rất lớn lên ngân sách dành cho đầu tư phát triển.
  2. Phân bổ vốn đầu tư công còn phân tán: Tình trạng bố trí vốn xây dựng cơ bản chưa thực sự tập trung vào các công trình trọng điểm liên vùng. Tỷ lệ chi chuyển nguồn sang năm sau còn cao, dao động ở mức gần 10% tổng chi ngân sách địa phương mỗi năm, làm giảm hiệu quả luân chuyển dòng vốn công.
  3. Bất cập trong áp dụng định mức phân bổ: Hệ thống định mức chi thường xuyên ban hành từ năm 2017 đã tạo khung pháp lý bước đầu, nhưng điểm đánh giá mức độ phù hợp của định mức từ 222 cán bộ thực hiện chi chỉ đạt mức trung bình từ 2,8 đến 3,4 điểm theo thang Likert. Nguyên nhân do định mức chưa tính toán đầy đủ các yếu tố đặc thù của địa bàn miền núi chia cắt.
  4. Kiểm soát chi phát hiện nhiều sai phạm: Qua công tác thanh tra, kiểm tra và kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Kạn, cơ quan chức năng đã từ chối thanh toán và kiến nghị thu hồi nộp ngân sách nhà nước hàng năm từ 2 đến 3 tỷ đồng do các lỗi lập sai dự toán, áp sai đơn giá định mức và nghiệm thu khối lượng xây lắp chưa chính xác.

Thảo luận kết quả

Thực trạng nêu trên bắt nguồn từ những nguyên nhân nội tại: nền kinh tế địa phương phụ thuộc vào sản xuất nông - lâm nghiệp (chiếm 73,8% lực lượng lao động nhưng tăng trưởng chỉ đạt 2,52%/năm); tỷ lệ hộ nghèo năm 2015 ở mức cao 29,4% (giảm còn 24,53% vào năm 2017); địa hình đồi núi phức tạp khiến chi phí suất đầu tư hạ tầng cao gấp 1,5 lần so với vùng đồng bằng.

Khi so sánh với các địa phương lân cận, bài học rút ra rất rõ nét:

  • Tỉnh Tuyên Quang đã quyết liệt tinh giản bộ máy, chuyển đổi 20 đơn vị sự nghiệp sang tự chủ và dành trên 50% tổng chi ngân sách cho đầu tư hạ tầng giao thông giai đoạn 2014 - 2016.
  • Tỉnh Cao Bằng ban hành định mức phân bổ giai đoạn 2017 - 2020 gắn chặt với việc thu hồi qua thanh tra hơn 3 tỷ đồng/năm.

Để thể hiện trực quan các kết quả nghiên cứu này, dữ liệu chi ngân sách nên được trình bày qua biểu đồ tròn phản ánh cơ cấu chi thường xuyên - chi đầu tư phát triển qua 3 năm (2015, 2016, 2017), kết hợp bảng ma trận so sánh điểm đánh giá Likert giữa 63 cán bộ quản lý và 222 cán bộ thực hiện chi. Sự đối chiếu này khẳng định rõ khoảng cách giữa chính sách định mức ban hành và thực tiễn vận hành ngân sách tại cơ sở.

Đề xuất và khuyến nghị

Dựa trên kết quả nghiên cứu thực nghiệm, tác giả đề xuất 5 nhóm giải pháp hoàn thiện công tác quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn với các mục tiêu cụ thể:

  1. Hoàn thiện hệ thống định mức phân bổ chi thường xuyên: Sở Tài chính chủ trì rà soát 100% định mức phân bổ ngân sách áp dụng cho các cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp; tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành hệ số phụ cấp địa bàn khó khăn đặc thù, phấn đấu cắt giảm 10% đến 15% các khoản chi hội nghị, tiếp khách, khánh tiết gián tiếp trong giai đoạn 2020 - 2023.
  2. Tái cơ cấu vốn đầu tư công và xóa bỏ nợ đọng xây dựng cơ bản: Sở Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với UBND 8 huyện, thành phố kiên quyết đình hoãn 100% các dự án chưa rõ nguồn vốn; tập trung tối thiểu 45% đến 50% tổng chi đầu tư phát triển vào các trục giao thông kết nối liên huyện và hạ tầng logistics nông lâm sản đến năm 2025.
  3. Đẩy mạnh cơ chế giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập: UBND tỉnh Bắc Kạn chỉ đạo các Sở chuyên ngành xây dựng lộ trình chuyển đổi tối thiểu 15 đến 20 đơn vị sự nghiệp có nguồn thu sang cơ chế tự bảo đảm toàn bộ hoặc một phần chi thường xuyên giai đoạn 2021 - 2025, nhằm giảm tỷ trọng chi lương trực tiếp từ ngân sách ít nhất 10%.
  4. Siết chặt kỷ luật giải ngân và hiện đại hóa kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Kạn phối hợp các ngân hàng thương mại số hóa 100% quy trình kiểm soát thanh toán qua hệ thống dịch vụ công trực tuyến và Tabmis; rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản xuống dưới 3 ngày làm việc từ năm 2020.
  5. Nâng cao năng lực chuyên môn và đạo đức công vụ cho cán bộ tài chính: Sở Tài chính định kỳ tổ chức các khóa bồi dưỡng chuyên môn nghiệp vụ kế toán công và Luật NSNN 2015 cho 100% kế toán xã, phường, thị trấn và công chức tài chính cấp huyện hoàn thành trước năm 2022.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

  • Lãnh đạo và chuyên viên Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Bắc Kạn: Sử dụng tài liệu để tham mưu xây dựng dự toán tài chính - ngân sách trung hạn 3 năm và 5 năm, hoàn thiện cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp chính quyền địa phương.
  • Lãnh đạo Ủy ban nhân dân và Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện, thành phố: Nắm bắt phương pháp quản lý, điều hành chi ngân sách theo dự toán được giao, thiết lập quy trình thẩm định danh mục đầu tư xây dựng cơ bản và hạn chế phát sinh nợ đọng tại địa bàn quản lý.
  • Thủ trưởng đơn vị và Kế toán trưởng các đơn vị dự toán cấp I: Tham khảo để xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ minh bạch, thực hiện hiệu quả cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng kinh phí quản lý hành chính và kinh phí sự nghiệp công.
  • Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh ngành Quản lý kinh tế, Tài chính - Ngân hàng: Tiếp cận một mẫu hình nghiên cứu ứng dụng chuẩn xác về phương pháp chọn mẫu khảo sát Slovin ($n = 222$), thiết kế thang đo Likert và quy trình đánh giá thực trạng tài chính công tại các tỉnh nghèo miền núi.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao tỉnh Bắc Kạn phải dựa vào Ngân sách Trung ương bổ sung cân đối gần 90%? Tỉnh Bắc Kạn có nền kinh tế chậm phát triển, công nghiệp chế biến chỉ chiếm tỷ trọng nhỏ, thu ngân sách trên địa bàn năm 2017 chỉ đạt khoảng vài trăm tỷ đồng. Trong khi đó, các nhiệm vụ chi cho an sinh xã hội, giáo dục, khám chữa bệnh BHYT (đạt trên 98% dân số) và hạ tầng giao thông miền núi đòi hỏi nguồn lực rất lớn, vượt xa khả năng tự cân đối của địa phương.

Phương pháp chọn mẫu trong luận văn được tiến hành như thế nào để bảo đảm tính đại diện? Tác giả thực hiện điều tra toàn diện 100% cán bộ quản lý ngân sách gồm 63 người (23 cán bộ Sở Tài chính, 40 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch). Đồng thời, áp dụng công thức Slovin với tổng thể 500 cán bộ thực hiện chi tại các đơn vị dự toán cấp I (sai số 5%), tính toán ra quy mô mẫu chuẩn xác gồm 222 cán bộ để phát phiếu khảo sát Likert.

Tỉnh Bắc Kạn có thể vận dụng bài học kinh nghiệm nào từ mô hình của tỉnh Tuyên Quang? Bắc Kạn có thể học tập cách điều hành quyết liệt của Tuyên Quang: dành trên 50% tổng chi ngân sách địa phương cho đầu tư hạ tầng giao thông; đồng thời đẩy mạnh tinh giản bộ máy, giảm dần hỗ trợ ngân sách cho các đơn vị sự nghiệp, chuyển đổi 20 đơn vị sang tự chủ 100% chi thường xuyên.

Nguyên nhân trọng yếu dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản và chi chuyển nguồn cao tại Bắc Kạn là gì? Nguyên nhân chủ yếu do việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tư công còn dàn trải, công tác giải phóng mặt bằng trên địa hình hiểm trở gặp nhiều trở ngại, cộng thêm năng lực lập dự toán và thẩm định hồ sơ kỹ thuật của một số chủ đầu tư cấp huyện còn hạn chế, dẫn đến tiến độ thi công kéo dài qua nhiều niên độ tài chính.

Hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên áp dụng từ năm 2017 bộc lộ những hạn chế gì? Định mức phân bổ mới đã bước đầu tạo tính minh bạch nhưng mức chi cho hoạt động chuyên môn ở một số lĩnh vực sự nghiệp còn thấp. Điểm đánh giá thực tế của cán bộ thực hiện chỉ đạt mức trung bình 2,8 - 3,4 điểm do định mức chưa bao quát hết chi phí đi lại, vận hành đặc thù tại các xã vùng sâu, vùng xa.

Kết luận

  • Luận văn đã đánh giá toàn diện thực trạng quản lý chi NSNN tỉnh Bắc Kạn giai đoạn 2015 - 2017 thông qua dữ liệu khảo sát thực chứng từ 63 cán bộ quản lý và 222 cán bộ thực hiện chi.
  • Làm rõ tính chất phụ thuộc sâu sắc của ngân sách địa phương vào nguồn bổ sung cân đối từ Ngân sách Trung ương (gần 90%), trong khi áp lực chi thường xuyên chiếm trên 70% tổng chi.
  • Nhận diện chính xác các hạn chế cốt lõi: bố trí vốn đầu tư xây dựng cơ bản dàn trải, chi chuyển nguồn cao, định mức phân bổ chi thường xuyên chưa sát thực tiễn vùng cao.
  • Đề xuất 5 nhóm giải pháp đồng bộ gắn với lộ trình 2020 - 2025: hoàn thiện định mức phân bổ, tái cơ cấu đầu tư công, tăng cường tự chủ đơn vị sự nghiệp, siết chặt kiểm soát chi qua Kho bạc và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc giúp chính quyền tỉnh Bắc Kạn và các tỉnh miền núi phía Bắc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý tài chính công bền vững.

Để hiện thực hóa các mục tiêu quản lý ngân sách và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế địa phương đạt trên 6%/năm trong giai đoạn tới, các cơ quan chuyên môn cần khẩn trương đưa các giải pháp này vào chương trình hành động tài chính công ngay từ đầu năm tài khóa. Hãy tham khảo và áp dụng toàn bộ hệ thống giải pháp trong luận văn để tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn ngân sách nhà nước tại địa phương!