Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Tam Điệp là trung tâm công nghiệp trọng điểm phía Tây Nam tỉnh Ninh Bình, sở hữu diện tích tự nhiên 106,8 km2 cùng tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân duy trì ấn tượng trên 20%/năm trong giai đoạn 2011-2014. Cơ cấu kinh tế địa phương có sự chuyển dịch mạnh mẽ với tỷ trọng công nghiệp và xây dựng chiếm 70,51%, thương mại dịch vụ chiếm 26,4%, trong khi nông nghiệp giảm còn 3,45%. Đi cùng với quy mô giá trị sản xuất công nghiệp đạt ngưỡng 4.500 tỷ đồng vào năm 2013 và thu nhập bình quân đầu người tăng từ 25 triệu đồng năm 2011 lên 31 triệu đồng năm 2014, yêu cầu đặt ra cho công tác quản trị tài chính công ngày càng trở nên cấp thiết.

Chi ngân sách nhà nước cấp huyện giữ vai trò huyết mạch trong việc vận hành bộ máy hành chính, phát triển cơ sở hạ tầng, bảo đảm an sinh xã hội và duy trì an ninh trật tự trên địa bàn. Tuy nhiên, thực tế quản lý chi thường xuyên tại thành phố Tam Điệp thời gian qua vẫn chịu sự chi phối nặng nề của cơ chế hành chính truyền thống, phân bổ định mức mang tính cào bằng mà chưa gắn liền với kết quả đầu ra. Việc lập, chấp hành và quyết toán dự toán tại nhiều đơn vị trực thuộc còn thiếu tính kỷ luật, dẫn tới tình trạng chi vượt dự toán đầu năm và tiềm ẩn nguy cơ lãng phí nguồn lực công.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Kinh tế phát triển của tác giả Trịnh Thanh Phương, dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. Lê Huy Đức tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, tập trung giải quyết mục tiêu hoàn thiện toàn diện công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố Tam Điệp. Nghiên cứu xác lập khung giải pháp khoa học nhằm hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ sai lệch dự toán xuống dưới 3%, nâng cao hiệu suất tiết kiệm chi thường xuyên tối thiểu 5% mỗi năm, đồng thời bảo đảm tính bền vững cho cán cân ngân sách địa phương trong dài hạn.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên sự kết hợp giữa hai nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công chủ đạo: Lý thuyết quản lý chi ngân sách truyền thống theo yếu tố đầu vào (Line-item Budgeting) và Lý thuyết quản lý ngân sách hiện đại theo kết quả đầu ra (Performance-based Budgeting). Quản lý truyền thống tập trung vào việc tuân thủ các quy định phân bổ cho từng hạng mục cụ thể như tiền lương, nghiệp vụ chuyên môn hay mua sắm tài sản công. Ngược lại, lý thuyết quản lý theo kết quả đầu ra nhấn mạnh vào hiệu năng, hiệu lực và tác động kinh tế - xã hội của từng đồng vốn chi tiêu, trao quyền tự chủ gắn liền với trách nhiệm giải trình cho thủ trưởng đơn vị dự toán.

Bên cạnh đó, luận văn làm rõ 3 khái niệm nền tảng bao gồm: Chi thường xuyên ngân sách cấp huyện, Chu trình quản lý ngân sách 3 giai đoạn (Lập dự toán, Chấp hành dự toán, Quyết toán ngân sách) và Phân cấp quản lý tài chính công. Khung pháp lý điều chỉnh hoạt động này dựa trên Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, Nghị định 60/2003/NĐ-CP và Nghị quyết 03/2010/NQ-HĐND của Hội đồng nhân dân tỉnh Ninh Bình về phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi ổn định cho ngân sách cấp huyện.

Phương pháp nghiên cứu

Để làm sáng tỏ thực trạng điều hành tài khóa, nghiên cứu khai thác nguồn dữ liệu thứ cấp chính thống thu thập từ Phòng Tài chính - Kế hoạch thành phố Tam Điệp, Kho bạc Nhà nước Tam Điệp và Chi cục Thống kê địa phương trong giai đoạn 4 năm từ 2011 đến 2014. Cỡ mẫu nghiên cứu bao quát toàn bộ 100% hệ thống các đơn vị dự toán cấp huyện với hơn 30 cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp công lập và khối tổ chức chính trị - xã hội trực thuộc.

Tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu quan sát toàn bộ (comprehensive census sampling) thay vì chọn mẫu ngẫu nhiên, nhằm loại bỏ hoàn toàn sai số đại diện và phản ánh bức tranh toàn cảnh về việc phân bổ ngân quỹ địa phương. Phương pháp phân tích dữ liệu bao gồm thống kê mô tả, phân tích so sánh chuỗi thời gian (time-series comparative analysis) và phương pháp tổng hợp đối chiếu định lượng - định tính. Lý do lựa chọn hệ thống phương pháp này là nhằm đánh giá chính xác mức độ chênh lệch giữa dự toán được giao đầu năm với số liệu quyết toán thực tế được Hội đồng nhân dân phê duyệt, từ đó bóc tách nguyên nhân cốt lõi gây suy giảm kỷ luật tài khóa.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực chứng bức tranh tài chính công tại thành phố Tam Điệp giai đoạn 2011-2014 chỉ ra 4 phát hiện trọng tâm:

Thứ nhất, cơ cấu chi thường xuyên được ưu tiên tập trung cho lĩnh vực phát triển con người, trong đó chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo chiếm tỷ trọng lớn nhất trong tổng chi thường xuyên của thành phố. Nguồn lực này đóng góp trực tiếp vào việc chuẩn hóa cơ sở vật chất, giúp 7/7 trường tiểu học và 7/7 trường trung học cơ sở đạt chuẩn quốc gia, nâng tỷ lệ phòng học kiên cố toàn địa bàn lên mức 85,7%.

Thứ hai, chi quản lý hành chính nhà nước, đảng và đoàn thể duy trì tốc độ gia tăng bình quân trên 12%/năm. Sự gia tăng này chủ yếu xuất phát từ việc điều chỉnh tăng lương cơ sở qua các năm và áp lực gia tăng khối lượng công việc hành chính khi Tam Điệp chuyển mình lên đô thị loại ba, gây sức ép lớn lên khả năng tự cân đối của ngân sách cấp huyện.

Thứ ba, công tác lập dự toán chi thường xuyên chưa sát với nhu cầu thực tế, dẫn đến tình trạng chấp hành dự toán có độ biến động cao. Tỷ lệ thực hiện chi so với dự toán đầu năm ở các lĩnh vực như sự nghiệp kinh tế, quản lý môi trường và thị chính thường xuyên dao động trong khoảng 105% đến 118%, buộc ngân sách thành phố phải liên tục sử dụng nguồn dự phòng hoặc đề nghị bổ sung kinh phí ngoài kế hoạch.

Thứ tư, cơ chế tự chủ tài chính tại hơn 20 đơn vị sự nghiệp công lập chưa phát huy tối đa hiệu quả. Việc giao quyền tự chủ mới chỉ dừng lại ở phân bổ kinh phí trọn gói mà chưa xây dựng được bộ tiêu chí đo lường chất lượng dịch vụ đầu ra cụ thể, khiến động lực tiết kiệm chi tiêu nội bộ tại các trường học và trạm y tế chưa thực sự rõ nét.

Thảo luận kết quả

Thực trạng trên phản ánh căn nguyên nội tại của phương thức lập dự toán truyền thống dựa trên số liệu lịch sử của năm trước cộng dồn tỷ lệ trượt giá, thay vì căn cứ vào khối lượng nhiệm vụ thực tế và kết quả đầu ra cần đạt được. Sự phối hợp trao đổi thông tin dữ liệu giữa Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước Tam Điệp trong việc kiểm soát cam kết chi còn thiếu đồng bộ, khiến việc theo dõi tiến độ giải ngân chưa đạt độ chính xác tức thời.

Khi so sánh với các nghiên cứu tương đồng tại quận Ba Đình và quận Hà Đông năm 2012, hạn chế về tính cứng nhắc trong định mức phân bổ là rào cản chung của các đô thị đang trong tiến trình công nghiệp hóa. Dữ liệu nghiên cứu của luận văn được mô hình hóa trực quan thông qua bảng cân đối thu chi tổng hợp 4 năm và biểu đồ cơ cấu chi thường xuyên theo chức năng. Cách trình bày này giúp các nhà quản trị dễ dàng nhận diện điểm phình to của chi bộ máy quản lý, qua đó đối chiếu trực tiếp với các chỉ số phát triển kinh tế - xã hội để tái cơ cấu dòng ngân quỹ hợp lý hơn.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản trị tài khóa công, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược gắn liền với chủ thể, lộ trình và chỉ tiêu định lượng cụ thể:

Thứ nhất, cải cách quy trình lập dự toán và chuyển đổi sang mô hình phân bổ ngân sách theo kết quả đầu ra. Ủy ban nhân dân thành phố Tam Điệp chỉ đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch chủ trì triển khai trong giai đoạn 2016-2018. Mục tiêu cụ thể là giảm tỷ lệ sai lệch giữa quyết toán và dự toán đầu năm xuống dưới mức 3%, đồng thời cắt giảm tối thiểu 5% các khoản chi hội họp, khánh tiết không thật sự cấp thiết.

Thứ hai, siết chặt kỷ luật kiểm soát chi qua hệ thống Kho bạc Nhà nước. Kho bạc Nhà nước thành phố Tam Điệp phối hợp với các cơ quan thụ hưởng thực hiện kiểm soát chi trước, trong và sau giải ngân từ năm 2016 trở đi. Mục tiêu bảo đảm 100% hồ sơ thanh toán dịch vụ công và mua sắm tài sản được thẩm định đúng chế độ, ngăn chặn triệt để tình trạng nợ đọng chứng từ hoặc thanh toán vượt tiêu chuẩn định mức.

Thứ ba, kiện toàn tổ chức bộ máy và chuẩn hóa năng lực đội ngũ cán bộ tài chính. Phòng Nội vụ phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch triển khai kế hoạch đào tạo giai đoạn 2016-2020. Mục tiêu 100% cán bộ kế toán tại các đơn vị sự nghiệp và xã, phường đạt trình độ đại học chuyên ngành, tham gia tối thiểu 2 khóa bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên sâu hàng năm về quản lý ngân sách hiện đại.

Thứ tư, đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin và minh bạch hóa tài chính công. Ủy ban nhân dân thành phố giao Phòng Tài chính - Kế hoạch vận hành hệ thống phần mềm quản lý ngân sách tích hợp trong giai đoạn 2016-2019. Mục tiêu đạt 100% báo cáo tài chính, biểu mẫu quyết toán được số hóa và công khai minh bạch trên cổng thông tin điện tử địa phương theo đúng quy định pháp luật.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị ứng dụng cao cho 4 nhóm đối tượng trọng tâm sau:

Nhóm cán bộ lãnh đạo và chuyên viên quản lý tài chính tại các Ủy ban nhân dân cấp huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. Luận văn cung cấp phương pháp luận thực chứng và bộ công cụ phân tích cấu trúc chi tiêu, giúp các nhà quản lý hoàn thiện quy trình giao dự toán và tối ưu hóa điều hành ngân quỹ tại địa phương mình.

Nhóm cán bộ nghiệp vụ và kiểm soát viên Kho bạc Nhà nước cấp huyện. Tài liệu cung cấp góc nhìn toàn diện về các điểm nghẽn trong quy trình kiểm soát thanh toán, từ đó giúp kiểm soát viên nâng cao kỹ năng thẩm định hồ sơ giải ngân và ngăn ngừa rủi ro sai phạm tài chính công.

Nhóm giảng viên, học viên cao học và sinh viên các ngành Kinh tế phát triển, Tài chính công và Quản lý công. Luận văn là tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu tại bàn, xử lý chuỗi số liệu tài chính thứ cấp 4 năm và kỹ thuật xây dựng khung phân tích thực trạng quản lý chi tiêu công tại một địa bàn cụ thể.

Nhóm chuyên viên hoạch định chính sách tại Sở Tài chính và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Công trình đem lại nguồn cứ liệu thực tiễn sinh động về tác động của các định mức phân bổ, hỗ trợ quá trình sửa đổi quy định phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cho các chu kỳ ổn định ngân sách tiếp theo.

Câu hỏi thường gặp

Quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra khác biệt như thế nào so với phương pháp truyền thống?

Quản lý truyền thống tập trung kiểm soát việc sử dụng nguồn lực đầu vào theo các hạng mục định mức cố định. Ngược lại, quản lý theo kết quả đầu ra trao quyền chủ động cho đơn vị sử dụng ngân sách, lấy mức độ hoàn thành chỉ tiêu kinh tế - xã hội làm thước đo đánh giá hiệu quả chi tiêu, từ đó nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Tại sao chi sự nghiệp giáo dục tại thành phố Tam Điệp luôn chiếm tỷ trọng cao trong giai đoạn 2011-2014?

Thành phố xác định giáo dục là quốc sách hàng đầu phục vụ mục tiêu công nghiệp hóa. Ngân sách tập trung đầu tư để chuẩn hóa 7/7 trường tiểu học và 7/7 trường trung học cơ sở đạt chuẩn quốc gia, nâng tỷ lệ phòng học kiên cố lên 85,7%, đáp ứng nhu cầu học tập của hơn 53 nghìn người dân địa phương.

Nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng chi vượt dự toán đầu năm tại các đơn vị cơ sở là gì?

Nguyên nhân xuất phát từ chất lượng công tác lập dự toán chưa sát với nhu cầu phát sinh thực tế, định mức chi chưa theo kịp biến động giá cả thị trường và ý thức chấp hành kỷ luật tài chính tại một số đơn vị sự nghiệp còn lỏng lẻo, khiến tỷ lệ thực hiện chi thường vượt từ 5% đến 18% so với dự toán ban đầu.

Bộ máy tham gia quản lý chi ngân sách nhà nước cấp huyện gồm những chủ thể nào?

Bộ máy quản lý chi ngân sách cấp huyện là sự phối hợp chặt chẽ giữa Hội đồng nhân dân (cơ quan quyết định và giám sát), Ủy ban nhân dân (cơ quan tổ chức điều hành), Phòng Tài chính - Kế hoạch (cơ quan tham mưu tổng hợp), Kho bạc Nhà nước (cơ quan kiểm soát, thanh toán) và các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc.

Giải pháp nào đóng vai trò đòn bẩy để hạn chế thất thoát và lãng phí ngân sách địa phương?

Giải pháp đòn bẩy là siết chặt quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước kết hợp ứng dụng công nghệ thông tin trong số hóa 100% chứng từ thanh toán. Việc công khai minh bạch số liệu dự toán và quyết toán giúp các cơ quan giám sát và nhân dân dễ dàng phát hiện các khoản chi sai mục đích.

Kết luận

Luận văn đã khái quát hóa một cách có hệ thống những vấn đề lý luận và thực tiễn cốt lõi về công tác quản trị tài chính công địa phương, đúc kết qua 5 điểm nhấn trọng tâm:

  • Hệ thống hóa nền tảng lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách cấp huyện, chỉ rõ sự cần thiết phải chuyển dịch từ quản lý theo yếu tố đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra.
  • Đánh giá toàn diện thực trạng thu chi ngân sách thành phố Tam Điệp giai đoạn 2011-2014, làm rõ những thành tựu trong phát triển giáo dục, y tế cũng như các hạn chế về chi vượt dự toán.
  • Xác định chính xác các nhóm nhân tố khách quan và chủ quan tác động đến hiệu lực quản lý ngân sách tại một đô thị công nghiệp đang trên đà phát triển nhanh.
  • Xây dựng hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ về đổi mới quy trình lập dự toán, siết chặt kiểm soát Kho bạc, nâng cao chất lượng cán bộ và hiện đại hóa công nghệ thông tin.
  • Đóng góp luận cứ khoa học thực tiễn vững chắc cho các nhà quản lý tài chính địa phương trong việc hoạch định chính sách phân bổ ngân sách giai đoạn 2016-2020.

Để hiện thực hóa các khuyến nghị trên, Ủy ban nhân dân thành phố Tam Điệp và các cơ quan quản lý tài chính cần sớm ban hành lộ trình áp dụng thí điểm phương pháp quản lý ngân sách theo kết quả đầu ra. Hãy chủ động liên kết và áp dụng ngay các giải pháp của luận văn vào công tác xây dựng kế hoạch tài chính trung hạn nhằm tối ưu hóa nguồn lực công, ngăn ngừa thất thoát lãng phí và thúc đẩy phát triển kinh tế địa phương bền vững.