Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam

Khám phá cuộc đời và sự nghiệp của La Hoàng Xuân Nam, một nhân vật nổi bật trong văn hóa và nghệ thuật Việt Nam. Tìm hiểu những đóng góp của ông.

• Tác giả: Hoàng Xuân Nam
• Người hướng dẫn: Trần Khánh Hưng
• Trường học: Trường Đại Học Kinh Tế Quốc Dân
• Chuyên ngành: Kinh Tế Học
• Đề tài: Cải Cách Quản Lý Chi Ngân Sách Nhà Nước Với Việc Thực Hiện Mục Tiêu Chính Sách Tài Khóa Ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận Án Tiến Sĩ
• Năm xuất bản: 2022
• Địa điểm: Hà Nội

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• DANH SÁCH CÁC TỪ VIẾT TẮT
• DANH MỤC BẢNG BIỂU
• DANH MỤC HÌNH VẼ
• LỜI MỞ ĐẦU
• 1. CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
• 1.1. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
• 1.1.1. Các công trình nghiên cứu lý thuyết về quản lý ngân sách nhà nước và cải cách quản lý ngân sách nhà nước
• 1.1.2. Các nghiên cứu về chi ngân sách nhà nước và mối quan hệ giữa chi ngân sách nhà nước và mục tiêu chính sách tài khoá
• 1.1.3. Các nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước và cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam
• 1.2. Khoảng trống nghiên cứu và hướng nghiên cứu của đề tài luận án
• 1.2.1. Các khoảng trống nghiên cứu
• 1.2.2. Hướng nghiên cứu của đề tài luận án
• 1.3. Cách tiếp cận nghiên cứu và phương pháp nghiên cứu
• 1.3.1. Cách tiếp cận nghiên cứu
• 1.3.2. Khung phân tích của luận án
• 1.3.3. Phương pháp nghiên cứu và dữ liệu
• 1.4. Tiểu kết chương 1
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI VIỆC THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA
• 2.1. Cơ sở lý luận về cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá
• 2.1.1. Chi ngân sách nhà nước và vai trò của chi ngân sách nhà nước
• 2.1.2. Khái niệm và nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước
• 2.1.3. Khái niệm và sự cần thiết cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước
• 2.1.4. Chính sách tài khóa, mục tiêu của chính sách tài khóa
• 2.1.5. Mối quan hệ giữa cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa
• 2.2. Kinh nghiệm thực tiễn về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới
• 2.2.1. Cải cách quản lý chi NSNN của Hàn Quốc
• 2.2.2. Cải cách tài chính công ở Cộng hòa Xlôvakia
• 2.2.3. Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở CHLB Đức
• 2.2.4. Cải cách quản lý chi ngân sách của Singapore
• 2.2.5. Cải cách quản lý chi ngân sách của Đan Mạch
• 2.2.6. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
• 2.3. Tiểu kết chương 2
• 3. CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VỚI THỰC HIỆN MỤC TIÊU CHÍNH SÁCH TÀI KHÓA Ở VIỆT NAM
• 3.1. Khái quát về quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam trước Đổi mới kinh tế (tháng 12 năm 1986)
• 3.2. Thực trạng cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay
• 3.2.1. Giai đoạn từ sau năm 2015
• 3.3. Đánh giá chung về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa
• 3.3.1. Những kết quả đạt được
• 3.3.2. Những hạn chế
• 3.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong cải cách quản lý chi NSNN
• 3.4. Tiểu kết chương 3
• 4. CHƯƠNG 4: MỘT SỐ KHUYẾN NGHỊ VỀ CẢI CÁCH QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM THỜI GIAN TỚI
• 4.1. Bối cảnh chung
• 4.1.1. Về kinh tế - xã hội
• 4.1.2. Trong lĩnh vực tài chính
• 4.2. Mục tiêu của công tác quản lý ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2021-2030
• 4.2.1. Mục tiêu tổng quát
• 4.2.2. Mục tiêu và nhiệm vụ cụ thể
• 4.3. Một số khuyến nghị về cải cách quản lý chi NSNN
• 4.3.1. Thực hiện đồng bộ công tác quản lý chi NSNN gắn với quy trình chi NSNN
• 4.3.2. Thực hiện phân loại mục chi ngân sách nhà nước theo các nguyên lý khoa học, theo các chuẩn mực quốc tế về chi NSNN
• 4.3.3. Hoàn thiện, chuẩn hóa hệ thống chỉ tiêu thống kê tài chính
• 4.3.4. Đổi mới phương thức và cách thức giám sát quản lý chi NSNN
• 4.3.5. Thay đổi cách tiếp cận đối với hoạt động công khai NSNN, chi NSNN và tình hình chấp hành kỷ luật tài khóa
• 4.3.6. Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác quản lý NSNN
• 4.4. Tiểu kết chương 4
• DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

Tóm tắt

I. Tổng quan về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước là một trong những vấn đề quan trọng trong quá trình đổi mới kinh tế của Việt Nam. Từ năm 1986, Việt Nam đã thực hiện nhiều chính sách nhằm cải cách hệ thống ngân sách, trong đó có việc cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước. Mục tiêu chính của cải cách này là nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đảm bảo công bằng trong phân bổ nguồn lực và đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội.

1.1. Khái niệm và vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước

Quản lý chi ngân sách nhà nước là quá trình nhà nước sử dụng các chính sách và công cụ để phân phối và sử dụng quỹ ngân sách một cách hiệu quả. Vai trò của quản lý chi ngân sách nhà nước không chỉ là đảm bảo tính minh bạch mà còn là công cụ quan trọng trong việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa.

1.2. Lịch sử cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam

Quá trình cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam bắt đầu từ năm 1986, với nhiều giai đoạn khác nhau. Mỗi giai đoạn đều có những chính sách và biện pháp cụ thể nhằm cải thiện hiệu quả chi tiêu công, từ việc ban hành Luật Ngân sách nhà nước đến việc áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại.

II. Những thách thức trong cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước

Mặc dù đã đạt được nhiều kết quả tích cực, nhưng cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam vẫn gặp phải nhiều thách thức. Các vấn đề như sự chồng chéo trong phân bổ ngân sách, thiếu minh bạch trong quản lý và tình trạng nợ công gia tăng đang đặt ra nhiều khó khăn cho chính phủ.

2.1. Vấn đề chồng chéo trong phân bổ ngân sách

Chồng chéo trong phân bổ ngân sách là một trong những vấn đề nghiêm trọng, dẫn đến tình trạng lãng phí nguồn lực. Việc thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc lập kế hoạch và phân bổ ngân sách đã gây ra nhiều khó khăn trong quản lý.

2.2. Thiếu minh bạch trong quản lý chi ngân sách

Thiếu minh bạch trong quản lý chi ngân sách nhà nước đã làm giảm niềm tin của người dân vào chính phủ. Việc công khai thông tin về chi tiêu ngân sách chưa được thực hiện đầy đủ, dẫn đến tình trạng nghi ngờ và thiếu trách nhiệm trong quản lý.

III. Phương pháp cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước hiệu quả

Để cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước một cách hiệu quả, cần áp dụng các phương pháp hiện đại và phù hợp với thực tiễn. Việc áp dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách, cải cách quy trình lập ngân sách và tăng cường giám sát là những giải pháp quan trọng.

3.1. Ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý ngân sách

Công nghệ thông tin đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách. Việc áp dụng các hệ thống thông tin quản lý ngân sách sẽ giúp cải thiện tính minh bạch và hiệu quả trong việc theo dõi và kiểm soát chi tiêu.

3.2. Cải cách quy trình lập ngân sách

Cải cách quy trình lập ngân sách cần được thực hiện theo hướng tăng cường sự tham gia của các bên liên quan. Việc này không chỉ giúp nâng cao tính minh bạch mà còn đảm bảo rằng ngân sách được phân bổ hợp lý và hiệu quả.

IV. Ứng dụng thực tiễn và kết quả nghiên cứu về cải cách quản lý chi ngân sách

Nghiên cứu về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước đã chỉ ra nhiều kết quả tích cực. Các chính sách cải cách đã giúp nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách, đồng thời giảm thiểu tình trạng nợ công. Tuy nhiên, vẫn cần tiếp tục theo dõi và đánh giá để đảm bảo các mục tiêu phát triển bền vững.

4.1. Kết quả đạt được từ cải cách quản lý chi ngân sách

Cải cách quản lý chi ngân sách đã mang lại nhiều kết quả tích cực, như giảm thiểu tình trạng lãng phí và nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách. Các chương trình chi tiêu công đã được thực hiện một cách có hiệu quả hơn, góp phần vào sự phát triển kinh tế - xã hội.

4.2. Những bài học kinh nghiệm từ các nước khác

Việt Nam có thể học hỏi từ kinh nghiệm cải cách quản lý chi ngân sách của các nước khác. Việc áp dụng các phương pháp quản lý hiện đại và tăng cường minh bạch trong quản lý ngân sách là những bài học quý giá cho Việt Nam.

V. Kết luận và hướng đi tương lai cho cải cách quản lý chi ngân sách

Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước là một quá trình liên tục và cần thiết để đảm bảo sự phát triển bền vững cho Việt Nam. Trong tương lai, cần tiếp tục cải cách theo hướng hiện đại hóa và tăng cường tính minh bạch trong quản lý ngân sách.

5.1. Tầm quan trọng của cải cách trong tương lai

Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước không chỉ là yêu cầu cấp thiết mà còn là điều kiện tiên quyết để đảm bảo sự phát triển bền vững. Việc cải cách này sẽ giúp nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách và đáp ứng tốt hơn các nhu cầu phát triển.

5.2. Đề xuất các giải pháp cải cách trong tương lai

Các giải pháp cải cách cần tập trung vào việc nâng cao tính minh bạch, cải thiện quy trình lập ngân sách và ứng dụng công nghệ thông tin. Những giải pháp này sẽ giúp cải thiện hiệu quả quản lý chi ngân sách nhà nước trong thời gian tới.

Nội dung chính

Tổng quan luận án

Luận án tiến sĩ kinh tế học chuyên ngành Lịch sử kinh tế (mã số 9310101) với đề tài "Cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam" được nghiên cứu sinh Hoàng Xuân Nam thực hiện tại Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, dưới sự hướng dẫn khoa học của người hướng dẫn 1 là Trần Khánh Hưng và người hướng dẫn 2 là Phạm Huy Vinh, bảo vệ năm 2022.

Về tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu, tác giả trình bày rằng từ khi tiến hành đổi mới toàn diện nền kinh tế năm 1986 đến nay, Việt Nam đã thực hiện cải cách tài chính công nói chung và cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước (NSNN) nói riêng qua nhiều giai đoạn. Quá trình này được thể chế hóa thông qua việc ban hành, sửa đổi các đạo luật về ngân sách cùng hệ thống văn bản hướng dẫn và các biện pháp điều hành thực tế. Tuy nhiên, hoạt động chi NSNN chưa phát huy đầy đủ vai trò là công cụ thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa: chi cho các lĩnh vực phát triển con người chưa đồng đều; hệ thống định mức phân bổ ngân sách chưa đảm bảo công bằng giữa số lượng dân cư với kết quả chi tiêu; nhiệm vụ chi còn chồng chéo, phân tán; cơ cấu chi và định mức chi phục vụ tăng trưởng chưa thực sự hợp lý (Bộ Tài chính, 2020). Công tác quản lý chi còn nhiều bất cập như thiếu sự gắn kết giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với kế hoạch tài chính; tình trạng chi vượt dự toán, phê duyệt dự án khi chưa cân đối được nguồn lực, phân bổ dàn trải, giải ngân chậm, số chuyển nguồn lớn và kéo dài (Bộ Tài chính, 2015). Trong bối cảnh nợ công gia tăng, cân đối ngân sách khó khăn cùng các thách thức từ đại dịch Covid-19 và nhu cầu nguồn lực chuyển đổi mô hình tăng trưởng, tác giả xác định khoảng trống nghiên cứu: mặc dù có nhiều công trình về quản lý chi NSNN ở Việt Nam, song vẫn còn thiếu những công trình nghiên cứu xuyên suốt toàn bộ quá trình cải cách quản lý chi NSNN gắn với ảnh hưởng tới việc thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa trong suốt thời kỳ đổi mới, chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Mục tiêu nghiên cứu tổng quát của luận án là phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN và ảnh hưởng tới việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam. Tác giả xác định 3 mục tiêu nghiên cứu cụ thể:

1. Hệ thống hóa và làm rõ những vấn đề lý luận về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa.
2. Phân tích, làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN và ảnh hưởng của cải cách quản lý chi NSNN đến thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa ở Việt Nam.
3. Đề xuất một số khuyến nghị để tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện có hiệu quả mục tiêu của chính sách tài khóa ở Việt Nam trong thời gian tới.

Đối tượng nghiên cứu của luận án là các vấn đề lý luận và thực tiễn về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa.

Phạm vi nghiên cứu được xác định cụ thể trên ba phương diện:

• Về không gian: Nghiên cứu cải cách quản lý chi NSNN gắn với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa tại Việt Nam.
• Về thời gian: Tập trung vào thời kỳ từ năm 1986 đến thời điểm nghiên cứu (năm 2022).
• Về nội dung: Luận án tiếp cận nghiên cứu trên cơ sở lý thuyết quản lý, tập trung vào các nội dung cải cách do chủ thể quản lý chi NSNN ở cấp trung ương đề ra và thực hiện; trọng tâm là các thay đổi về thể chế quản lý chi NSNN ở 3 khâu của quy trình ngân sách (lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi NSNN), đồng thời đánh giá vai trò của cải cách quản lý chi đối với mục tiêu chính sách tài khóa ở từng giai đoạn.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu của luận án được cấu trúc thành 4 nhóm công trình nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm:

Nhóm thứ nhất bao gồm các nghiên cứu lý thuyết về tài chính công và quản lý tài chính công có đề cập đến chi NSNN. Quản lý tài chính công được định vị là hoạt động giải quyết các vấn đề thu thuế và chi tiêu của chính phủ từ chuẩn bị ngân sách, kế toán, kiểm soát, kiểm toán nội bộ và bên ngoài đến chế độ báo cáo, thanh tra (Rosen, 2002, dẫn theo Clay G. Wescott và cộng sự, 2009; Bộ KHĐT và UNDP, 2007; Trần Văn Giao, 2008). Mai Trang (2018) chỉ ra tính hai mặt của việc tăng hoặc cắt giảm chi tiêu công đối với tăng trưởng, đồng thời phân tích các thất bại của chính phủ do hạn chế thông tin, hạn chế kiểm soát khu vực tư nhân, quan liêu và sự chậm trễ trong hiệp thương chính trị. Michel Bouvier (2005) khẳng định chi NSNN là một trong những nguyên nhân quyết định tình trạng nợ công của mỗi quốc gia. Hyman (2010) tiếp cận tài chính công bền vững dưới vai trò bàn tay hữu hình của chính phủ. Nghiên cứu của OECD (1995, 2003), Pollitt và Bouckaert (2004), Diamond và Khemani (2006), Brumby (1999), Rubin và Kelly (2005) tổng kết các nguyên tắc cải cách quản lý tài chính công. Về các rào cản cải cách, Brumby và Dressel (2008), Vagnoni (2005, nghiên cứu tại Lít-va, Ru-ma-ni, Bun-ga-ri) và Strassman (1994, nghiên cứu tại Cộng hòa Séc) nhấn mạnh thách thức về năng lực công chức, hệ thống kiểm soát và hạ tầng công nghệ thông tin.

Nhóm thứ hai là các nghiên cứu lý thuyết về NSNN và cải cách quản lý NSNN. J. Stiglitz (1995, dẫn theo Đăng Khâm và Thế Anh, 2018) xem xét nguồn thu và đầu ra của NSNN. Sanjay Kalra (2013) nhấn mạnh bản NSNN phải chứa đựng thông tin có ý nghĩa kinh tế và phản ánh bản chất đàm phán chính trị giữa các nhóm xã hội. Laurence Harris (2011) chỉ ra ba thách thức lớn: nền kinh tế biến động khó dự báo, sự tương tác phức tạp giữa ngân sách với thị trường tài chính và các nhu cầu đối lập của các nhóm lợi ích; qua đó đề xuất áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn và các nguyên tắc tài khóa như nguyên tắc vàng (chỉ vay để chi đầu tư). Michael Spackman (2002), Allen Schick và Felix LoStracco (1995), Martin, Lawrence L và Kettner (1996) làm rõ các xung đột lợi ích trong việc lựa chọn thứ tự ưu tiên phân bổ ngân sách. Anwar Shah (2013) phân tích bước chuyển từ ngân sách theo dòng mục truyền thống sang lập ngân sách dựa trên hiệu quả hoạt động với 4 phương pháp: lập ngân sách theo báo cáo hiệu quả hoạt động (PRB), lập ngân sách dựa trên thông tin hiệu quả hoạt động (PIB), lập ngân sách trên cơ sở hiệu quả hoạt động (PBB) và lập ngân sách gắn với hiệu quả hoạt động (PLB/PDB). Về phân cấp tài khóa, Sudarshan Gooptu (2005), Bird và Vallich (1993), Oates (1993), Litvack và Seddon (1999) phân tích rủi ro của giới hạn ngân sách mềm và các khoản thu chi ngoài ngân sách tại các hệ thống quản lý đa cấp. Về tính công khai, minh bạch, IMF (1998, 2001, 2007), Tổ chức Hợp tác Ngân sách Quốc tế (IBP, 2006 với Chỉ số ngân sách mở) và OECD (2002 với yêu cầu 7 báo cáo ngân sách) chuẩn hóa các nguyên tắc trách nhiệm giải trình.

Nhóm thứ ba là các nghiên cứu về chi NSNN và mối quan hệ với mục tiêu chính sách tài khóa. Keynes (1936) khẳng định vai trò kích cầu của chi tiêu chính phủ đối với sản lượng và việc làm, song cũng cảnh báo tình trạng tăng lãi suất thị trường khi thâm hụt ngân sách đẩy cao nhu cầu vay nợ. Buchanan (1998) đề xuất 3 nguyên tắc quản lý chi tiêu công: kiểm tra giám sát bằng trần chi tiêu, minh bạch hóa và định lượng hiệu quả kinh tế. Wolfgang Streeck và Daniel Mertens (2011) nhấn mạnh mối quan hệ giữa đầu tư công cho nghiên cứu phát triển, an sinh xã hội, giáo dục với tăng trưởng bền vững. Tanzi và Schuknecht (1997, dẫn theo Sỹ Cường, 2018) đưa ra ngưỡng quy mô chi tiêu công vượt quá 30% GDP sẽ làm giảm tốc độ tăng trưởng kinh tế và hiệu quả cung cấp hàng hóa công ở các nước đang phát triển. Luc Laeven (2011), Clay G. Wescott (2009), Kose và cộng sự (2012), Claessens và cộng sự (2010) phân tích chính sách tài khóa dưới góc độ bất ổn kinh tế vĩ mô và rủi ro nợ công. Về quản lý chi đầu tư công, Angel de la Fuente (2003) phân tích mô hình phân bổ vốn cơ sở hạ tầng tại Tây Ban Nha; Anand Rajaram và cộng sự (2010) đưa ra 8 đặc trưng của hệ thống đầu tư công hiệu quả; Era Babla - Norris, Jim Brumby, Annette Kyobe, Za Mills và Chris Papageorgiou (IMF, 2011) kiểm chứng dữ liệu 71 quốc gia khẳng định vai trò của cải cách đầu tư công đối với hiệu quả chi tiêu ngân sách.

Nhóm thứ tư là các nghiên cứu về thực trạng quản lý và cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam. Các tài liệu của Bộ Tài chính (2015, 2018, 2020) tổng kết quá trình đổi mới từ khi ban hành Luật NSNN năm 1996, xóa bỏ bao cấp và cơ cấu lại chi tiêu. Các hạn chế cụ thể được nhiều học giả chỉ ra: Nguyễn Hữu Từ (2011) phân tích sự tách rời giữa chính sách mới ban hành và nguồn lực bố trí thực hiện; Nguyễn Thị Minh (2008) chỉ rõ sự thiếu hụt tiêu chuẩn, định mức chi và tính trùng lắp của hệ thống ngân sách lồng ghép; Nguyễn Ngọc Hải (2008) đánh giá bất cập trong cung ứng hàng hóa công; Bùi Tất Thắng (2018) chỉ ra tình trạng lãng phí, nợ đọng xây dựng cơ bản và sự xung đột pháp lý của Luật Đầu tư công; Huỳnh Thế Du (2018) đánh giá cơ chế phân bổ và chuyển giao ngân sách bị chi phối bởi yếu tố kinh tế chính trị học và thương lượng thay vì tiêu chí công bằng và hiệu quả; Phùng Đức Hùng (2002) và Bộ KHĐT cùng UNDP (2007) phân tích các bất cập của phân cấp ngân sách lồng ghép đa cấp.

Khoảng trống nghiên cứu được tác giả lựa chọn giải quyết: Phần lớn các công trình trong nước tiếp cận theo từng lát cắt thời gian ngắn, phân tích riêng lẻ từng công cụ chi tiêu hoặc khảo sát tại một địa phương, lĩnh vực cụ thể. Luận án lựa chọn giải quyết khoảng trống về một công trình nghiên cứu hệ thống, xuyên suốt toàn bộ tiến trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay dưới góc độ chuyên ngành Lịch sử kinh tế, làm rõ tính lịch sử và tính logic của quá trình đổi mới thể chế quản lý chi NSNN gắn chặt với việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa qua các thời kỳ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Về cơ sở lý thuyết, luận án dựa trên các khái niệm nền tảng về NSNN, chi NSNN và lý thuyết quản lý:

• NSNN tại Việt Nam được xác định theo Luật NSNN năm 2015 là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
• Bản chất của chi NSNN là quá trình nhà nước phân phối, sử dụng quỹ ngân sách để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, hoạt động của bộ máy nhà nước, chi trả nợ, viện trợ và các khoản chi khác. Luận án lựa chọn cách phân loại chi theo tính chất kinh tế làm trục phân tích chính, bao gồm: chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và các khoản chi khác (trả nợ, viện trợ...).
• Khung lý thuyết quản lý: Dựa trên quan điểm của Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản lý (1999) và Vũ Dũng (2006), quản lý được định nghĩa là quá trình tác động có định hướng, có mục đích của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm đạt được các mục tiêu định trước. Mô hình quản lý (Hình 2.1 của luận án) gồm 4 yếu tố cấu thành: Chủ thể quản lý (Nhà nước ở cấp trung ương), Khách thể quản lý (quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN thông qua 3 khâu của chu trình ngân sách: lập dự toán chi, chấp hành dự toán chi và quyết toán chi), Công cụ quản lý (luật pháp, chính sách, hệ thống định mức, chỉ tiêu kế hoạch) và Phương pháp quản lý. Quá trình này vận hành qua 4 chức năng quản lý theo Paul Hersey và Ken Blanchard: lập kế hoạch; tổ chức; lãnh đạo, thúc đẩy, điều hòa; kiểm tra, kiểm soát.
• Phương pháp lập kế hoạch chi NSNN: Luận án phân tích 3 phương thức gồm lập kế hoạch từ trên xuống (cơ quan tài chính thông báo số kiểm tra và ban hành hướng dẫn); lập kế hoạch từ dưới lên (các đơn vị dự toán lập nhu cầu chi gửi lên cơ quan tài chính tổng hợp); lập kế hoạch theo Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) với 3 cấp độ theo phân loại của WB và IMF (thiết lập trần chi tiêu tổng thể; thiết lập trần chi tiêu theo lĩnh vực, chương trình; gắn kết quả đầu ra với chất lượng dịch vụ công).

Về phương pháp nghiên cứu thực tế, luận án sử dụng phương pháp nghiên cứu định tính của chuyên ngành Lịch sử kinh tế, không sử dụng các mô hình kinh tế lượng hay kiểm định thống kê suy diễn:

• Phương pháp lịch sử kết hợp với phương pháp logic: Phân tích tiến trình cải cách quản lý chi NSNN đặt trong bối cảnh kinh tế - xã hội cụ thể của từng thời kỳ từ năm 1986 đến nay để làm rõ mối quan hệ nhân quả giữa bối cảnh, chủ trương, nội dung cải cách và kết quả thực hiện.
• Phương pháp phân kỳ lịch sử: Chia tiến trình cải cách từ năm 1986 thành 4 giai đoạn gắn với các mốc thay đổi thể chế pháp lý: 1986–1995 (chuyển đổi mô hình kinh tế ban đầu); 1996–2002 (thể chế hóa bằng Luật NSNN năm 1996); 2003–2015 (thực thi Luật NSNN năm 2002); giai đoạn sau năm 2015 (thực thi Luật NSNN năm 2015 và Luật Đầu tư công).
• Phương pháp tổng hợp và so sánh: Tổng hợp các kết quả cải cách qua từng giai đoạn để nhận diện quy luật vận động tổng thể; so sánh mục tiêu đề ra với kết quả thực tế đạt được, so sánh các nội dung cải cách giữa các giai đoạn và so sánh với bài học kinh nghiệm quốc tế.
• Phương pháp thống kê: Thu thập, xử lý và lập bảng thống kê mô tả các dữ liệu thứ cấp về thu, chi, bội chi NSNN, cơ cấu chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên.
• Phương pháp tổng kết kinh nghiệm: Đánh giá thành công và hạn chế qua từng thời kỳ để đúc kết các bài học kinh nghiệm thực tiễn.

Nguồn tư liệu và dữ liệu nghiên cứu là dữ liệu thứ cấp, bao gồm: Niên giám Thống kê, Niên giám Thống kê tài chính, Báo cáo công khai NSNN, Báo cáo tổng kết điều hành ngân sách của Bộ Tài chính, văn kiện của Đảng, Nghị quyết của Quốc hội, các văn bản quy phạm pháp luật (Luật NSNN các năm 1996, 2002, 2015, Luật Đầu tư công, các Nghị định và Thông tư hướng dẫn), cùng số liệu và báo cáo nghiên cứu do các tổ chức tài chính quốc tế (WB, IMF) công bố.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án và phương pháp nghiên cứu

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học trong và ngoài nước thành 4 nhóm vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan trực tiếp đến đề tài: lý thuyết tài chính công; lý thuyết về NSNN và cải cách quản lý NSNN; chi NSNN và mối quan hệ với chính sách tài khóa; thực trạng quản lý chi NSNN tại Việt Nam. Trên cơ sở đó, tác giả chỉ ra các khoảng trống khoa học và xác định hướng nghiên cứu theo hướng tiếp cận lịch sử kinh tế. Chương 1 xây dựng khung phân tích (Hình 1.1) và thiết lập quy trình nghiên cứu gồm 4 bước (Hình 1.2):

• Bước 1: Tổng quan tài liệu, xác định khoảng trống và khung nghiên cứu.
• Bước 2: Phân tích cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế và phân kỳ đánh giá thực trạng cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam từ năm 1986 đến nay.
• Bước 3: Đánh giá kết quả, hạn chế, nguyên nhân và tổng kết bài học kinh nghiệm.
• Bước 4: Đề xuất các khuyến nghị cải cách cho giai đoạn tiếp theo.

Nội dung chương cũng luận giải tính phù hợp của hệ phương pháp định tính lịch sử kinh tế và quy trình xử lý nguồn dữ liệu thứ cấp.

Chương 2: Cơ sở lý luận và kinh nghiệm thực tiễn về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá

Chương 2 làm rõ các vấn đề lý luận về vai trò của chi NSNN, cấu trúc quản lý chi NSNN và mục tiêu của chính sách tài khóa. Tác giả luận giải mục tiêu của chính sách tài khóa bao gồm: duy trì kỷ luật tài khóa tổng thể (kiểm soát thâm hụt và nợ công); phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội; nâng cao hiệu quả vận hành và hiệu quả kỹ thuật trong sử dụng nguồn lực công. Chương 2 phân tích quy trình quản lý chi NSNN thông qua 3 khâu: lập dự toán chi (kết hợp tiếp cận trên xuống, dưới lên và MTEF), chấp hành dự toán chi và quyết toán chi NSNN.

Về kinh nghiệm quốc tế, chương 2 khảo sát thực tiễn cải cách quản lý chi NSNN tại 5 quốc gia:

• Hàn Quốc: Áp dụng khuôn khổ chi tiêu trung hạn và lập ngân sách theo kết quả hoạt động gắn với tăng cường kiểm soát của Bộ Kế hoạch và Tài chính.
• Cộng hòa Xlôvakia: Cải cách tài chính công trong quá trình gia nhập Liên minh châu Âu, tập trung vào hiện đại hóa hệ thống kế toán công, tăng cường tính minh bạch và quản lý nợ.
• CHLB Đức: Thực hiện nguyên tắc phanh nợ (debt brake) trong hiến pháp, quản lý chặt chẽ kỷ luật tài khóa và giám sát chi tiêu đa cấp giữa liên bang và các bang.
• Singapore: Áp dụng cơ chế trần chi tiêu theo khối (block budget), trao quyền chủ động cho các bộ ngành đi đôi với đánh giá kết quả đầu ra nghiêm ngặt.
• Đan Mạch: Quản lý ngân sách dựa trên kết quả và chuyển đổi số toàn diện quy trình kiểm soát chi tiêu công.

Từ thực tiễn quốc tế, luận án rút ra 3 bài học kinh nghiệm cho Việt Nam: chuyển đổi sang áp dụng phương pháp quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong thực tiễn quản lý chi; thường xuyên rà soát, sửa đổi, cập nhật cơ chế chính sách quản lý chi NSNN phù hợp với thực tiễn triển khai.

Chương 3: Thực trạng cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với thực hiện mục tiêu chính sách tài khoá ở Việt Nam

Chương 3 là chương thực chứng trọng tâm của luận án, trình bày thực trạng quản lý chi NSNN qua các giai đoạn lịch sử:

• Giai đoạn trước Đổi mới (trước tháng 12/1986): Quản lý chi NSNN vận hành theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, chi ngân sách mang tính chất cấp phát, bao cấp toàn bộ cho doanh nghiệp nhà nước và khu vực hành chính sự nghiệp; thu không đủ chi, bội chi lớn phải bù đắp bằng in tiền và vay nợ nước ngoài (thể hiện qua các số liệu thời kỳ 1961–1965 tại Bảng 3.2, thời kỳ 1977–1980 tại Bảng 3.3 và cân đối ngân sách tại Bảng 3.4).
• Giai đoạn 1986–1995: Bước đầu đổi mới quản lý chi NSNN, từng bước xóa bỏ trợ cấp bất hợp lý qua giá và lương, kiềm chế lạm phát, chuyển từ cấp phát thụ động sang sử dụng NSNN như công cụ quản lý vĩ mô; ngân sách bắt đầu giảm dần việc bù đắp thâm hụt bằng phát hành tiền (dữ liệu giai đoạn 1986–1990 tại Bảng 3.5, Bảng 3.6 và cơ cấu chi giai đoạn 1991–1995 tại Bảng 3.7).
• Giai đoạn 1996–2002: Thể chế hóa bằng việc ban hành Luật NSNN năm 1996 (có hiệu lực từ năm ngân sách 1997, sửa đổi bổ sung năm 1998). Quy trình ngân sách được luật hóa đồng bộ; phân cấp ngân sách bước đầu được xác lập giữa ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP); tỷ lệ động viên và cơ cấu chi NSNN so với GDP được kiểm soát (Bảng 3.8, Bảng 3.9, Bảng 3.10, Bảng 3.11).
• Giai đoạn 2003–2015: Thực thi Luật NSNN năm 2002. Mở rộng thẩm quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp công lập và chính quyền địa phương; triển khai Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS); kiểm soát chi thường xuyên và phân bổ chi đầu tư phát triển có bước chuyển biến (Bảng 3.12 thời kỳ 2006–2010 và Bảng 3.13 thời kỳ 2011–2015).
• Giai đoạn từ sau năm 2015: Triển khai Luật NSNN năm 2015 (áp dụng từ năm ngân sách 2017) và Luật Đầu tư công. Bước đầu áp dụng kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính - ngân sách nhà nước 3 năm; kiểm soát tốc độ tăng chi thường xuyên, tập trung vốn đầu tư công theo kế hoạch trung hạn (Bảng 3.1 giai đoạn 2017–2021, Bảng 3.14, Bảng 3.15 và Bảng 3.16 giai đoạn 2016–2020).

Bảng dưới đây tổng hợp các giai đoạn cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam được tác giả phân kỳ và đánh giá trong Chương 3:

Giai đoạn	Cơ sở pháp lý và mốc thể chế chính	Nội dung trọng tâm của cải cách quản lý chi	Ảnh hưởng đối với mục tiêu chính sách tài khóa
Trước 1986	Cơ chế kinh tế kế hoạch hóa tập trung, các văn bản dưới luật.	Cấp phát bao cấp qua cơ chế hành chính mệnh lệnh; chi cho khu vực sản xuất nhà nước và trợ cấp giá.	Bội chi lớn, phụ thuộc phát hành tiền và viện trợ, mất ổn định kinh tế vĩ mô.
1986–1995	Nghị quyết Đại hội Đảng VI, các quyết định chuyển đổi kinh tế.	Cắt giảm dần bao cấp trực tiếp qua ngân sách; chuyển chi NSNN sang công cụ quản lý vĩ mô.	Góp phần kiềm chế lạm phát, bước đầu kiểm soát thâm hụt ngân sách.
1996–2002	Luật NSNN năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998).	Luật hóa toàn bộ quy trình ngân sách; xác lập cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi NSTW và NSĐP.	Thiết lập kỷ luật tài khóa pháp lý; huy động nguồn lực tái thiết hạ tầng và an sinh.
2003–2015	Luật NSNN năm 2002; triển khai hệ thống TABMIS.	Đẩy mạnh phân cấp cho địa phương; trao quyền tự chủ cho đơn vị công; hiện đại hóa quản lý kho bạc.	Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tuy nhiên nợ công tăng và đầu tư công có biểu hiện dàn trải.
Từ sau 2015	Luật NSNN năm 2015; Luật Đầu tư công (2014, 2019).	Lập kế hoạch tài chính trung hạn 3 năm, 5 năm; siết chặt kỷ luật đầu tư công; cơ cấu lại chi NSNN.	Kiểm soát thâm hụt và nợ công; nâng cao tính bền vững của chính sách tài khóa.

Đánh giá chung của tác giả:

• Kết quả đạt được: Đã thiết lập được môi trường pháp lý thống nhất; từng bước cơ cấu lại chi NSNN hợp lý hơn; đảm bảo nguồn lực cho an sinh xã hội, giáo dục, y tế và xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng then chốt; kỷ luật tài khóa dần được củng cố qua từng thời kỳ.
• Hạn chế và nguyên nhân: Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN và mô hình hệ thống ngân sách lồng ghép chưa có sự thay đổi căn bản, làm giảm tính chủ động thực chất của các cấp; phương pháp cải cách mang tính tiệm tiến, dần dần, thiếu chiến lược dài hạn dẫn đến bị động; sự phối hợp giữa cơ quan kế hoạch (kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội) và cơ quan tài chính (kế hoạch tài chính) còn thiếu gắn kết; kỷ luật tài khóa ở một số khâu chưa nghiêm, biểu hiện qua nợ đọng xây dựng cơ bản, chi chuyển nguồn lớn và giải ngân vốn đầu tư công chậm.

Chương 4: Một số khuyến nghị về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam thời gian tới

Chương 4 phân tích bối cảnh kinh tế - xã hội và tài chính trong nước và quốc tế giai đoạn 2021–2030 (áp lực phục hồi sau đại dịch Covid-19, chuyển đổi mô hình tăng trưởng, yêu cầu phát triển kinh tế số, rủi ro nợ công và biến đổi khí hậu). Chương này xác định mục tiêu tổng quát và mục tiêu cụ thể của công tác quản lý NSNN giai đoạn 2021–2030, từ đó đề xuất 6 nhóm khuyến nghị:

1. Thực hiện đồng bộ công tác quản lý chi NSNN gắn với quy trình chi NSNN: Hoàn thiện đồng bộ cả 3 khâu lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán chi; gắn kết chặt chẽ kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội với kế hoạch tài chính trung hạn và hàng năm.
2. Thực hiện phân loại mục chi NSNN theo các nguyên lý khoa học và chuẩn mực quốc tế: Điều chỉnh hệ thống mục lục ngân sách theo chuẩn thống kê tài chính chính phủ (GFS) và hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) để phản ánh đúng bản chất kinh tế của các khoản chi, phục vụ so sánh và phân tích vĩ mô.
3. Hoàn thiện, chuẩn hóa hệ thống chỉ tiêu thống kê tài chính: Xây dựng khung các chỉ tiêu tài khóa chuẩn (Hình 4.2), hoàn thiện hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính ngân sách phục vụ công tác lập dự báo và điều hành ngân sách.
4. Đổi mới phương thức và cách thức giám sát quản lý chi NSNN: Chuyển dịch mạnh từ phương thức kiểm soát chi dựa trên yếu tố đầu vào sang kiểm soát và đánh giá dựa trên kết quả đầu ra; nâng cao hiệu lực kiểm toán, thanh tra và trách nhiệm giải trình của đơn vị sử dụng ngân sách.
5. Thay đổi cách tiếp cận đối với hoạt động công khai NSNN, chi NSNN và tình hình chấp hành kỷ luật tài khóa: Nâng cao tính minh bạch tài khóa theo các thông lệ quốc tế (chỉ số IBP); công khai đầy đủ các báo cáo ngân sách phục vụ người dân và cơ quan dân cử giám sát; xử lý nghiêm minh các vi phạm vượt dự toán hoặc gây thất thoát lãng phí.
6. Tiếp tục đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin phục vụ công tác quản lý NSNN: Xây dựng mô hình Chính phủ số trong quản lý tài chính (Hình 4.3), nâng cấp hệ thống TABMIS thành Hệ thống thông tin quản lý tài chính chính phủ toàn diện (Hình 4.4), kết nối liên thông dữ liệu giữa các cơ quan quản lý và các đơn vị sử dụng ngân sách.

Kết quả và những đóng góp mới

Luận án tự xác định các đóng góp mới về mặt học thuật, lý luận và thực tiễn:

Về mặt học thuật và lý luận:

• Luận án phân tích và làm rõ cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi NSNN, trong đó quản lý chi NSNN được định vị cụ thể là một hoạt động quản lý của nhà nước, vận hành theo cấu trúc mô hình gồm chủ thể, khách thể, phương pháp, công cụ và 4 chức năng quản lý.
• Luận án phân tích, tổng hợp kinh nghiệm thực tiễn về cải cách quản lý chi NSNN của 5 quốc gia (Hàn Quốc, Cộng hòa Xlôvakia, CHLB Đức, Singapore, Đan Mạch), qua đó đúc kết 3 bài học kinh nghiệm quốc tế có giá trị vận dụng: chuyển đổi sang áp dụng phương pháp quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra; tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong thực tiễn quản lý chi; thường xuyên rà soát, sửa đổi, cập nhật cơ chế chính sách quản lý chi NSNN phù hợp với thực tiễn triển khai.

Những phát hiện, đề xuất mới từ kết quả nghiên cứu:

• Từ việc phân tích và làm rõ thực trạng cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến năm 2015, luận án khẳng định cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam không chỉ giúp đảm bảo phân phối, sử dụng các khoản chi tiêu đúng quy định pháp luật mà còn hướng tới thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa.
• Luận án chỉ rõ các hạn chế căn bản trong cải cách quản lý chi NSNN có tác động đến việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa: chưa có sự thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN cũng như hệ thống ngân sách lồng ghép; tư duy và áp dụng phương pháp tiếp cận cải cách thiếu tính chiến lược lâu dài dẫn đến tình trạng triển khai còn bị động và thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung.
• Luận án rút ra các bài học kinh nghiệm về cải cách quản lý chi NSNN nhằm hướng tới thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa tại Việt Nam: thay đổi tư duy từ cách tiếp cận cải cách dần dần sang cải cách mang tính toàn diện, tổng thể; tập trung xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật pháp về quản lý chi NSNN bảo đảm tính đồng bộ, chặt chẽ, thống nhất; mở rộng phạm vi áp dụng phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra; thiết lập mô hình tổ chức quản lý chi gắn với kế hoạch chi tiêu trung hạn; chú trọng xây dựng hệ thống thông tin đầy đủ về NSNN.
• Luận án đề xuất hệ thống 6 khuyến nghị có tính khả thi nhằm tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN, góp phần thực hiện có hiệu quả các mục tiêu chính sách tài khóa tại Việt Nam giai đoạn 2021–2030.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Về hạn chế nghiên cứu, căn cứ theo phạm vi mà văn bản xác định:

• Luận án tiếp cận chủ yếu từ góc độ quản lý của chủ thể nhà nước ở cấp trung ương và tập trung vào các nội dung cải cách thể chế ở 3 khâu của quy trình ngân sách (lập dự toán, chấp hành, quyết toán). Luận án chưa đi sâu phân tích chi tiết quy trình nghiệp vụ quản lý chi nội bộ tại từng cấp chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã hoặc tại các đơn vị dự toán cơ sở cụ thể.
• Luận án sử dụng phương pháp định tính lịch sử kinh tế kết hợp thống kê mô tả dựa trên dữ liệu thứ cấp sẵn có; do đó chưa lượng hóa mức độ đóng góp bằng các mô hình kinh tế lượng thực nghiệm giữa từng biến số cải cách chi tiêu với các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế hay lạm phát cụ thể.

Hướng nghiên cứu tiếp:

• Mở rộng phân tích sâu hơn về cơ chế phân cấp quản lý chi ngân sách tại các cấp chính quyền địa phương nhằm giải quyết căn bản hạn chế của mô hình ngân sách lồng ghép.
• Ứng dụng các mô hình định lượng để đo lường cụ thể hiệu quả kỹ thuật và hiệu quả phân bổ của phương pháp quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra trong từng ngành, lĩnh vực dịch vụ công trọng điểm như giáo dục, y tế và giao thông vận tải.

Giá trị tham khảo

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận án có giá trị tham khảo cụ thể cho các nhóm đối tượng:

• Đối với các nhà hoạch định chính sách và cơ quan quản lý nhà nước: Các cơ quan như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội, cơ quan Kho bạc Nhà nước có thể tham khảo cơ sở lý luận, bài học kinh nghiệm quốc tế và 6 khuyến nghị của luận án trong quá trình hoàn thiện thể chế Luật NSNN, Luật Đầu tư công, thiết kế kế hoạch tài chính - ngân sách trung hạn và xây dựng lộ trình chuyển đổi sang phương pháp lập ngân sách theo kết quả hoạt động.
• Đối với giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học: Luận án là tài liệu tham khảo trong nghiên cứu và giảng dạy các học phần Lịch sử kinh tế, Kinh tế công cộng, Tài chính công và Quản lý hành chính nhà nước. Khung phân tích về quản lý chi NSNN, hệ thống phân kỳ 4 giai đoạn cải cách từ năm 1986 đến nay cùng danh mục số liệu thứ cấp có giá trị hệ thống hóa tiến trình đổi mới tài khóa ở Việt Nam.
• Phần đáng tham khảo nhất: Chương 2 về mô hình quản lý chi ngân sách và các bài học kinh nghiệm quốc tế; Chương 3 về bức tranh toàn cảnh phân kỳ lịch sử cải cách chi NSNN qua các thời kỳ Luật NSNN năm 1996, 2002 và 2015.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án phân kỳ quá trình cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay thành những giai đoạn nào và dựa trên tiêu chí gì?
Tác giả dựa trên tiêu chí các mốc thời gian gắn với sự ra đời của những chính sách pháp luật tạo ra sự thay đổi căn bản trong quản lý chi NSNN để phân kỳ tiến trình thành 4 giai đoạn: (i) Giai đoạn 1986–1995 là giai đoạn đầu đổi mới, chuyển dần mô hình kinh tế và nhận thức về NSNN; (ii) Giai đoạn 1996–2002 gắn với việc ban hành Luật NSNN năm 1996 (lần đầu thể chế hóa quản lý ngân sách bằng luật); (iii) Giai đoạn 2003–2015 gắn với việc thực thi Luật NSNN năm 2002; (iv) Giai đoạn từ sau năm 2015 gắn với Luật NSNN năm 2015 và Luật Đầu tư công.

2. Bốn phương pháp lập kế hoạch ngân sách dựa trên hiệu quả hoạt động (PB) được tác giả dẫn giải từ lý thuyết quốc tế gồm những phương pháp nào?
Dẫn theo Anwar Shah (2013), luận án trình bày 4 phương pháp: (i) Lập ngân sách theo báo cáo về hiệu quả hoạt động (PRB) – thông tin hiệu quả chỉ được báo cáo trong văn bản nhưng không tác động đến quyết định ngân sách; (ii) Lập ngân sách dựa trên thông tin hiệu quả hoạt động (PIB) – thông tin hiệu quả được dùng làm đầu vào nhưng chưa ảnh hưởng đáng kể đến phân bổ; (iii) Lập ngân sách trên cơ sở hiệu quả hoạt động (PBB) – có sự liên kết chặt chẽ giữa thông tin hiệu quả và phân bổ ngân sách; (iv) Lập ngân sách gắn với/xác định bởi hiệu quả hoạt động (PLB/PDB) – có mối liên hệ trực tiếp một - một giữa hiệu quả hoạt động và lập ngân sách.

3. Những hạn chế căn bản trong cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam được luận án chỉ ra là gì?
Luận án chỉ ra các hạn chế chính: chưa có sự thay đổi căn bản về tổ chức bộ máy quản lý chi và hệ thống ngân sách lồng ghép; tư duy cải cách mang tính dần dần, thiếu chiến lược lâu dài nên triển khai bị động; thiếu gắn kết giữa cơ quan kế hoạch và cơ quan tài chính dẫn đến chiến lược kinh tế - xã hội tách rời kế hoạch tài chính; tình trạng chi vượt dự toán, phân bổ dàn trải, nợ đọng xây dựng cơ bản, giải ngân chậm và số chuyển nguồn ngân sách lớn kéo dài.

4. Bài học kinh nghiệm quốc tế nào được luận án rút ra để phục vụ cải cách tại Việt Nam?
Từ thực tiễn của Hàn Quốc, Cộng hòa Xlôvakia, CHLB Đức, Singapore và Đan Mạch, tác giả đúc kết 3 bài học: thứ nhất, chuyển đổi phương thức quản lý chi NSNN từ kiểm soát đầu vào sang quản lý theo kết quả đầu ra; thứ hai, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin trong toàn bộ chu trình quản lý chi; thứ ba, thường xuyên rà soát, sửa đổi, cập nhật và bổ sung cơ chế chính sách quản lý chi cho phù hợp với diễn biến thực tế.

5. Sáu nhóm khuyến nghị mà luận án đề xuất cho giai đoạn tới gồm những nội dung gì?
Sáu khuyến nghị bao gồm: (1) Thực hiện đồng bộ công tác quản lý chi NSNN gắn với 3 khâu của quy trình chi; (2) Phân loại mục chi NSNN theo các nguyên lý khoa học và chuẩn mực quốc tế (GFS, SNA); (3) Hoàn thiện, chuẩn hóa hệ thống chỉ tiêu thống kê tài chính; (4) Đổi mới phương thức giám sát, chuyển sang đánh giá theo kết quả đầu ra; (5) Thay đổi cách tiếp cận về công khai ngân sách và chấp hành kỷ luật tài khóa; (6) Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, nâng cấp TABMIS và xây dựng Chính phủ số trong quản lý tài chính.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của Hoàng Xuân Nam là công trình khoa học chuyên ngành Lịch sử kinh tế, hệ thống hóa toàn diện tiến trình cải cách quản lý chi NSNN tại Việt Nam từ năm 1986 đến năm 2022 gắn với việc thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khóa. Bằng phương pháp tiếp cận định tính lịch sử kết hợp logic và phân kỳ lịch sử, tác giả đã làm rõ các bước chuyển biến thể chế qua các thời kỳ Luật NSNN (1996, 2002, 2015), chỉ ra các thành tựu, bất cập căn bản của hệ thống ngân sách lồng ghép và nguyên nhân của kỷ luật tài khóa chưa nghiêm. Trên cơ sở tổng hợp bài học kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn trong nước, luận án đề xuất hệ thống 6 khuyến nghị đồng bộ nhằm chuyển đổi phương thức quản lý chi ngân sách theo kết quả đầu ra, hiện đại hóa công nghệ thông tin và nâng cao hiệu quả chính sách tài khóa ở Việt Nam giai đoạn 2021–2030.

Trích đoạn nội dung tài liệu

Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài và phương pháp nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý luận về cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa. Chương 3: Thực trạng cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện các mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam. Chương 4: Một số khuyến nghị nhằm tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm thực hiện có hiệu quả mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời gian tới.

TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài Trong nền kinh tế thị trường hiện đại ngày nay, NSNN nói chung, chi NSNN nói riêng ngày càng thể hiện được vai trò quan trọng không những trong phân phối thu nhập quốc dân, trong giải quyết hàng loạt các vấn đề xã hội phát sinh trong thực tiễn mà còn đóng vai trò quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của một quốc gia. Thực tế đã có rất nhiều các công trình nghiên cứu về quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng được công bố bởi các tổ chức, học giả ở nhiều nước trên thế giới và ở Việt Nam. Nói chung, các nghiên cứu về quản lý NSNN và quản lý chi NSNN có thể được chia thành các nhóm sau: 1.1 Các công trình nghiên cứu lý thuyết về quản lý ngân sách nhà nước và cải cách quản lý ngân sách nhà nước * Các nghiên cứu về tài chính công có đề cập đến chi NSNN Tài chính công được hiểu là tài chính của nhà nước ở trung ương, các cấp chính quyền địa phương, các đơn vị hành chính, đơn vị sự nghiệp ở trung ương và địa phương, phản ánh các quan hệ kinh tế - tiền tệ phát sinh trong quá trình hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ tập trung của các “chủ thể công” nhằm phục vụ các hoạt động vì lợi ích cộng đồng.

Tài chính công bao gồm hệ thống NSNN, hệ thống bảo hiểm và an sinh xã hội, hệ thống các đơn vị quản lý hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, các đơn vị sự nghiệp công cung cấp các dịch vụ công và các quỹ tài chính phục vụ lợi ích cộng đồng mang tính chất vô vị lợi (Bộ KHĐT và UNDP, 2007). Thực tế đã có nhiều công trình nghiên cứu về quản lý tài chính công trong đó có đề cập đến vấn đề chi NSNN bởi quản lý tài chính công giải quyết các vấn đề về thu thuế và chi tiêu của chính phủ, trong đó phần chi tiêu bao gồm từ khâu chuẩn bị ngân sách, cho đến các biện pháp kế toán, kiểm soát, kiểm toán nội bộ và kiểm toán từ bên ngoài, chế độ báo cáo và kiểm tra, thanh tra (Rosen, 2002, dẫn theo Clay G. Wescott và cộng sự, 2009). Trong điều kiện nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, những bất ổn xảy ra là điều khó tránh khỏi, sự can thiệp của Nhà nước là cần thiết và tất yếu.

Tài chính công là công cụ chủ yếu được các chính phủ sử dụng để điều chỉnh các quan hệ nhằm đạt tới các mục đích khác nhau trong quá trình thực hiện quản lý kinh tế - xã hội. Theo lý thuyết 6 kinh tế học hiện đại, trong nhiều thập kỷ qua, nhiều nhà kinh tế cho rằng việc cắt giảm thâm hụt ngân sách là “liều thuốc thần diệu” đối với tăng trưởng kinh tế. Với quan điểm này thì khi các chính phủ cắt giảm chi tiêu sẽ giúp NSNN thoát khỏi tình trạng bị thâm hụt từ đó làm giảm lãi suất, tăng đầu tư xã hội tạo động lực để thúc đẩy tăng trưởng. Theo Mai Trang (2018) thì “lập luận này là có cơ sở và chính sách tài khóa nên tập trung giải quyết vấn đề thâm hụt nếu mối quan hệ giữa các biến số trên là chặt chẽ.

Hầu hết các nhà kinh tế đồng ý rằng có những trường hợp nhất định việc cắt giảm chi tiêu chính phủ sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và cũng có những trường hợp tăng chi tiêu chính phủ là có lợi cho tăng trưởng. Trong khi các lý thuyết về thất bại của thị trường đã dẫn tới việc hình thành các chương trình chi tiêu lớn của chính phủ trong khuôn khổ chính sách tài khóa trong những năm 1930 và 1960, trong thập kỷ 1970 và 1980 những nhược điểm của các chương trình chi tiêu của chính phủ bắt đầu xuất hiện, buộc các nhà kinh tế và chính trị học phải nghiên cứu tìm hiểu các thất bại của chính phủ”. Như vậy có thể khẳng định rằng thị trường hay thất bại và trong thực tiễn các chính sách do chính phủ đưa ra nhằm khắc phục các thất bại của thị trường cũng không phải lúc nào cũng thành công. Những nguyên nhân chủ yếu đó là: “Thông tin hạn chế, khả năng kiểm soát hạn chế đối với khu vực tư nhân, quan liêu, hạn chế của quá trình hiệp thương chính trị dẫn đến việc chậm ban hành và thực thi chính sách”.

Michel Bouvier (2005) đề cập đến những vấn đề lý luận căn bản về tài chính công, về vai trò của tài chính công trong việc ổn định kinh tế - xã hội,., đồng thời còn nêu rõ rằng chi NSNN là một trong những nguyên nhân quyết định đối với tình trạng nợ công của mỗi quốc gia. Hyman (2010) đưa ra cách tiếp cận mới với mục tiêu thực hiện tài chính công bền vững, đồng thời phân tích và chỉ rõ vai trò bàn tay hữu hình của chính phủ trong nền kinh tế thông qua những quyết định đối với khu vực công, các vấn đề quan trọng ảnh hưởng đến chiến lược phát triển của mỗi quốc gia. Quản lý tài chính công là một nội dung của quản lý xã hội nói chung. Chủ thể quản lý tài chính công là nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức được nhà nước giao thực hiện nhiệm vụ tạo lập và sử dụng các quỹ công của nhà nước.

Đồng thời, đối tượng của quản lý tài chính công là toàn bộ các hoạt động liên quan đến thu, chi bằng tiền của nhà nước, hay nói khác đi đó là các hoạt động tạo lập và sử dụng các quỹ tài chính công, đây được coi là nội dung chủ yếu của quản lý tài chính công. Để đạt được các mục tiêu đã định, công tác quản lý tài chính công một mặt phải tác động vào môi trường kinh tế - xã hội, mặt khác phải tác động vào các hoạt động của con người được giao trách nhiệm tổ chức các hoạt động tài chính công để đảm bảo các hoạt động tài chính công phù hợp với các yêu cầu khách quan của sự phát triển kinh tế - xã hội và ý muốn chủ quan của nhà 7 nước (Trần Văn Giao, 2008). Quản lý tài chính công không những phải quản lý nguồn lực tài chính đang tồn tại dưới dạng tiền tệ và dưới dạng tài sản mà các “chủ thể công” phải thực hiện quản lý sự vận động của cả nguồn lực tài chính công trên giác độ giá trị và giá trị sử dụng, nhằm đảm bảo sự thống nhất giữa hiện vật và giá trị, giữa giá trị và giá trị sử dụng (Bộ KHĐT và UNDP, 2007). Yêu cầu cải cách quản lý tài chính công luôn luôn là vấn đề quan tâm của mọi chính phủ, một mặt phục vụ cho mục tiêu giảm tình trạng thâm hụt NSNN thông qua việc cắt giảm chi tiêu công, mặt khác nhằm nâng cao kết quả hoạt động của chính phủ bằng cách tăng cường tính hiệu quả và chất lượng các dịch vụ công.

Tùy thuộc vào đặc điểm, tình hình cụ thể ở mỗi quốc gia mà chính phủ quyết định các nội dung, quy mô và phạm vi thực hiện cải cách quản lý tài chính công. Các quá trình này đều có mục tiêu, đặc điểm chung đó là vừa để tăng cường sự kiểm soát của chính quyền trung ương vừa tạo sự chủ động và linh hoạt cho các đơn vị sử dụng ngân sách trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trong sử dụng các nguồn tài chính được giao (bao gồm cả phân phối lại trong nội bộ) đảm bảo sát với thực tế tại đơn vị. Kế hoạch cải cách được xây dựng dựa trên các lý thuyết, nguyên tắc về sự lựa chọn công, về hệ thống thể chế chính sách, sự hợp tác công tư đã được công bố bởi các tổ chức quốc tế như OECD (1995), OECD/Ngân hàng Thế giới (2003), hay các tác giả Pollitt & Bouckaert (2004), Diamond & Khemani (2006), Brumby (1999), Rubin & Kelly (2005),… (dẫn theo Clay G. Wescott và cộng sự, 2009).

Trong thực hiện cải cách quản lý tài chính công, các quốc gia đều phải đối mặt với các khó khăn, thách thức và phải tìm cách để vượt qua để thực hiện cải cách. Brumby & Dressel (2008, dẫn theo Clay G. Wescott và cộng sự, 2009) cho rằng “những vấn đề về năng lực là những thách thức đặc biệt đối với các nước đang phát triển trong việc ứng dụng những biện pháp thực hành có tính kỹ thuật cao về kinh tế vĩ mô, ngân sách, kế toán, kiểm toán, mua sắm và công nghệ thông tin, truyền thông những yếu tố then chốt trong cải cách quản lý tài chính công. Những biện pháp thực hành này có thể xuất phát từ các khía cạnh của các quy trình lãnh đạo và các giá trị, năng lực và hoạt động của con người, năng lực công nghệ, công nghệ thông tin và truyền thông, và các quy trình chất lượng”.

Còn theo Vagnoni (2005, dẫn theo Clay G. Wescott và cộng sự, 2009) thì “với Lít-va, Ru-ma-ni và Bun-ga-ri, các hệ thống kiểm soát, các chỉ số về kết quả hoạt động, và những công cụ hiện đại khác đều đã được đưa vào áp dụng nhằm đáp ứng các tiêu chí gia nhập Liên minh châu Âu (EU). Tuy nhiên, thời gian đầu những công cụ này vẫn chưa được thực thi đầy đủ, các hệ thống báo cáo không đo lường các chi phí của các hoạt động, hoặc mối liên hệ giữa nguồn lực và mục tiêu, và chỉ có tác dụng làm cơ sở cho một 8 báo cáo tài chính tiền mặt. Bên cạnh đó, năng lực của đội ngũ công chức làm việc trong các cơ quan chính phủ cũng là những thách thức”.

Strassman (1994, dẫn theo Clay G.