Chương 1 KHÁI NIỆM QUYẾT ĐỊNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Quyết định quản lý nhà nước 1. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước Trong các sách báo pháp lý của nước ta cũng như của nước ngoài và trong các văn bản pháp luật, những từ như: quyết định, quyết định quản lý, quyết định quản lý nhà nước, quyết định hành chính, quyết định quản lý hành chính nhà nước, quyết định hành chính chủ đạo, quyết định hành chính qui phạm pháp luật, quyết định hành chính cá biệt. được dùng không thống nhất, ở nhiều nghĩa khác nhau.
Hàng ngày, hàng giờ, mỗi cá nhân, tổ chức, dù tổ chức đó là tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hay tổ chức là cơ quan nhà nước từ trung ương đến cơ sở đều phải có những quyết định nhất định để giải quyết các việc riêng tư, việc của cơ quan, đơn vị, việc của quốc gia, việc của quốc tế. Các quyết định đó được biểu hiện dưới dạng văn bản, dạng nói hay từ trong suy nghĩ mà thể hiện ra hành động. Đối với cá nhân là các trường hợp cá nhân đó quyết định những việc nhỏ như chọn mua sắm đồ ăn, mặc, ở, đi lại,. hoặc việc lớn như chọn trường nào để thi trong kỳ thi tuyển sinh đại học sắp tới, chọn người bạn trăm năm, chọn mua nhà đất v.
Đối với những tổ chức kinh tế thì đó là những quyết định đầu tư mở rộng sản xuất, kinh doanh, tìm kiếm thị trường trong và ngoài nước, tuyển chọn những chuyên gia giỏi. Đối với các cơ quan nhà nước thì đó là những quyết định nhằm phát LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh, trật tự, không ngừng nâng cao đời sống của nhân dân về mọi mặt, mở rộng quan hệ quốc tế. Vì vậy, cần phải tìm hiểu xem quyết định là gì và nó có vai trò quan trọng như thế nào trong đời sống của mỗi cá nhân, của mỗi cơ quan, tổ chức và đối với cả quốc gia và cộng đồng quốc tế. Trong khuôn khổ của Luận văn này, chúng tôi chỉ xem xét các khái niệm có liên quan đến hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà nước như: quyết định, quyết định hành chính và quyết định quản lý nhà nước để thấy được bản chất, sự giống nhau và khác nhau giữa chúng.
Khái niệm quyết định Theo Từ điển tiếng Việt: ở nghĩa chung nhất, từ "quyết định" có nghĩa là "định ra một cách dứt khoát việc sẽ làm" và là "nguyên nhân trực tiếp của những thay đổi, của những gì cuối cùng diễn ra hay không diễn ra ở sự vật, [8, tr. 787] hiện tượng nào đó". Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định: "là văn bản qui phạm pháp luật dùng để ban hành các biện pháp, thể lệ cụ thể nhằm thực hiện luật pháp Nhà nước và các chủ trương, chính sách của Chính phủ về quản lý ngành, lĩnh vực trong ngành, các tiêu chuẩn, qui trình, qui phạm và các định mức kinh tế thuộc ngành, thành lập, giải thể, qui định nhiệm vụ [6, tr. 637 - 638] quyền hạn và tổ chức bộ máy của các cơ quan đơn vị trực thuộc".
Từ điển Một số thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định là: "hành vi thể hiện ý chí của chủ thể ra quyết định, ý chí đó được định ra, thể hiện dưới một hình thức nhất định, có tính bắt buộc đối với đối tượng phải thi hành [5, tr. 168] nhằm đạt được mục đích mà chủ thể đó mong muốn hoặc đồng tình". LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 Theo định nghĩa của Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính về quyết định thì các tác giả đã giải thích quá chi tiết, chưa đúng với bản chất của từ quyết định, dễ làm mọi người nhầm lẫn thuật ngữ "quyết định" nói chung với quyết định qui phạm. Còn từ điển Một số thuật ngữ hành chính cho rằng quyết định là hành vi của chủ thể "định ra, thể hiện dưới một hình thức nhất định, có tính bắt buộc đối với đối tượng phải thi hành nhằm đạt được mục đích mà chủ thể đó mong muốn hoặc đồng tình" cũng chưa hoàn toàn đúng, bởi đôi khi chủ thể phải ban hành các quyết định không trên cơ sở "mong muốn hoặc đồng tình" của chủ thể đó, mà là sự bắt buộc của pháp luật, ví dụ như trường hợp chủ thể đó ban hành quyết định trái pháp luật, bị cấp trên yêu cầu phải sửa đổi, bãi bỏ thì phải ban hành quyết định khác để sửa đổi, bãi bỏ, nếu không thì bị áp dụng các chế tài.
Như vậy, cùng một từ "quyết định" mà các từ điển có cách định nghĩa khác nhau. Nhưng theo chúng tôi, cách định nghĩa tại Từ điển tiếng Việt là đúng hơn cả, vì nó rất khái quát, chưa đi sâu vào bản chất và phân loại quyết định. Khái niệm quyết định hành chính Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 và Khoản 1 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 định nghĩa quyết định hành chính là: "quyết định bằng văn bản của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về [22, Đ. một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính" 1].
Theo cách giải thích trên của Luật khiếu nại, tố cáo và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì quyết định hành chính là một loại LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 10 quyết định cá biệt bị khiếu nại và được các cơ quan nhà nước xem xét tính hợp pháp. Tuy nhiên, chỉ một số loại quyết định hành chính cá biệt của một số cơ quan hành chính nhà nước mới là đối tượng xét xử của toà án. Còn những cách giải thích dưới đây thì đều cho rằng trong quyết định hành chính có cả quyết định chủ đạo, quyết định qui phạm và quyết định cá biệt. Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định hành chính là: "quyết định của cơ quan hành chính nhà nước trong việc quản lý công việc nhà nước, đề ra biện pháp giải quyết chủ quan đối với vấn đề tồn tại khách quan, làm cho chủ quan và khách quan phù hợp với nhau để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ quản lý hành chính.
Cũng có nghĩa là người ra quyết định khi phát hiện và xử lý vấn đề hành chính, căn cứ vào tình hình và điều kiện nhất định, cân nhắc các phương án có thể lựa chọn, đề ra quyết định tối [6, tr. 640] ưu để đạt được mục tiêu dự định. Theo cách giải thích này, thì quyết định hành chính là quyết định của "cơ quan hành chính nhà nước" là chưa hoàn toàn đúng, bởi vì không chỉ những cơ quan hành chính nhà nước mới có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, mà các quyết định hành chính (cá biệt) chủ yếu do những người đứng đầu các cơ quan đó ban hành. Từ điển Một số thuật ngữ hành chính định nghĩa quyết định hành chính là: "hành vi thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của cơ quan hành chính Nhà nước, của viên chức Nhà nước được trao thẩm quyền hoặc các tổ chức khác khi nhà nước uỷ quyền, nhằm đưa ra các qui định chung hoặc tình trạng pháp [5, tr.
168] lý cụ thể, cá biệt cho các chủ thể khác thi hành dựa trên cơ sở luật". Trong định nghĩa trên đây, các tác giả đã nhầm lẫn giữa các khái niệm "cán bộ", "công chức", "viên chức" theo qui định của Pháp lệnh cán bộ, công chức. Theo đó, từ "viên chức" chỉ những người đứng đầu các doanh nghiệp nhà LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 11 nước như giám đốc, tổng giám đốc, các thành viên hội đồng quản trị, kế toán trưởng, và những người đứng đầu doanh nghiệp thì không thể ban hành các quyết định của cơ quan hành chính nhà nước được. Quyết định hành chính được ban hành dựa trên cơ sở "luật" là chưa đủ, bởi vì rất nhiều quyết định hành chính (cá biệt) được ban hành dựa trên cơ sở của pháp lệnh, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản pháp luật khác của cơ quan nhà nước cấp trên.
Vì có nhiều cách định nghĩa khác nhau về quyết định hành chính nói trên, nên theo chúng tôi, phải xuất phải từ bản chất của vấn đề là cơ quan ban hành quyết định đó căn cứ theo qui định nào của pháp luật, nhằm mục đích gì, nhân danh ai để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trong quản lý nhà nước. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước Quyết định quản lý là phương tiện quan trọng trong việc thực hiện trên thực tế các mục đích, nhiệm vụ, chức năng, là hình thức cơ bản trong hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành chính nhà nước, được sử dụng hàng ngày và liên tục trong hoạt động chỉ đạo, điều hành trên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội, chính trị, an ninh, quốc phòng, đối ngoại v. của đất nước. Các quyết định quản lý nhà nước là sản phẩm cơ bản của cơ quan hành chính nhà nước.
Những quyết định này có số lượng lớn nhất và đa dạng nhất. Cũng như các cơ quan dân cử, các cơ quan hành chính nhà nước cũng có thẩm quyền ban hành những quyết định qui phạm pháp luật. Cùng với toà án, các cơ quan hành chính cũng ban hành các quyết định mang tính chất tài phán như xử lý vi phạm hành chính, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Việc chỉ đạo, LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 12 điều hành những công việc đa dạng và rộng lớn trong xã hội đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nước phải ban hành rất nhiều quyết định.