Tổng quan nghiên cứu

Xã hội hóa hoạt động công chứng là một trong những chủ trương cải cách tư pháp trọng điểm theo Nghị quyết số 49-NQ/TW của Bộ Chính trị. Tính đến cuối năm 2022, toàn quốc đã phát triển hơn 3.000 công chứng viên cùng hơn 1.150 tổ chức hành nghề công chứng, đóng góp hàng nghìn tỷ đồng vào ngân sách nhà nước. Tại tỉnh Khánh Hòa, sự tăng trưởng kinh tế nhanh chóng với tốc độ tăng trưởng GRDP bình quân đạt từ 7,36% đến 11,55% và sự bùng nổ của thị trường bất động sản ven bờ biển dài 385 km đã đặt ra áp lực lớn đối với hệ thống dịch vụ công pháp lý.

Trước bối cảnh nhu cầu công chứng hợp đồng, giao dịch tăng vọt, vấn đề nghiên cứu của đề án là giải quyết sự bất cập trong phân bố mạng lưới công chứng và hoàn thiện cơ chế quản lý nhà nước sau khi bãi bỏ quy hoạch tổng thể theo Luật số 28/2018/QH14. Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc luận giải cơ sở lý luận, phân tích thực trạng chuyển dịch từ mô hình công chứng nhà nước sang mô hình tư nhân, đồng thời đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả xã hội hóa tại địa phương. Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ địa bàn tỉnh Khánh Hòa với 9 đơn vị hành chính cấp huyện, kéo dài từ khi Luật Công chứng năm 2006 có hiệu lực thi hành ngày 01/7/2007 đến năm 2024. Đề án có ý nghĩa thực tiễn to lớn khi đưa ra các giải pháp giúp cơ quan quản lý điều tiết mạng lưới 28 tổ chức hành nghề công chứng, giảm 100% gánh nặng chi trả lương biên chế từ ngân sách cho các phòng công chứng công lập và tối ưu hóa năng lực phục vụ người dân.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng của hai lý thuyết kinh tế - pháp lý căn bản: Lý thuyết cung ứng dịch vụ công và Lý thuyết quản lý công mới. Lý thuyết cung ứng dịch vụ công giải thích bản chất hoạt động công chứng là loại hình dịch vụ hành chính công thiết yếu, do Nhà nước ủy quyền cho cá nhân có đủ tiêu chuẩn thực hiện nhằm thiết lập trật tự an toàn pháp lý. Lý thuyết quản lý công mới thúc đẩy việc tư nhân hóa và xã hội hóa các khâu thực thi dịch vụ công, nhằm cắt giảm chi tiêu công và nâng cao chất lượng phục vụ thông qua cạnh tranh lành mạnh.

Khung lý thuyết của đề án làm rõ 4 khái niệm cốt lõi:

  1. Dịch vụ công: Hoạt động phục vụ nhu cầu lợi ích chung thiết yếu của xã hội do cơ quan nhà nước thực hiện hoặc chuyển giao cho các tổ chức ngoài nhà nước đảm nhiệm.
  2. Dịch vụ hành chính công: Dịch vụ gắn liền với việc thực thi pháp luật, không nhằm mục đích lợi nhuận thuần túy, cấp các văn bản có giá trị pháp lý bắt buộc.
  3. Hoạt động công chứng: Việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, hợp pháp của hợp đồng, giao dịch dân sự, kinh tế hoặc bản dịch.
  4. Xã hội hóa hoạt động công chứng: Quá trình chuyển giao thẩm quyền cung cấp dịch vụ công chứng từ cơ quan công quyền sang các cá nhân, tổ chức tư nhân đáp ứng đủ điều kiện theo luật định.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo định kỳ của Bộ Tư pháp, số liệu thống kê của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa và Sở Tư pháp tỉnh Khánh Hòa trong giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2023. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được khai thác gồm Luật Công chứng năm 2006, Luật Công chứng năm 2014, Luật số 28/2018/QH14, Nghị quyết số 172/NQ-CP của Chính phủ, Quyết định số 05/2020/QĐ-UBND và Quyết định số 07/2021/QĐ-UBND của Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao gồm toàn bộ 28 tổ chức hành nghề công chứng và 61 công chứng viên đang hoạt động trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa tính đến tháng 5/2022. Phương pháp chọn mẫu toàn bộ được áp dụng nhằm bao quát 100% các chủ thể cung cấp dịch vụ, đảm bảo tính đại diện tuyệt đối và không bỏ sót các đặc thù theo từng địa bàn huyện, thị xã, thành phố.

Phương pháp phân tích chủ đạo là phương pháp duy vật biện chứng kết hợp phân tích - tổng hợp, thống kê mô tả và so sánh đối chiếu. Lý do lựa chọn phương pháp này là để đánh giá sự biến động về số lượng công chứng viên, số lượng văn phòng công chứng và nguồn thu thuế qua các mốc thời gian áp dụng các văn bản pháp luật khác nhau, từ đó chứng minh mối tương quan giữa chính sách xã hội hóa và hiệu quả kinh tế - xã hội tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng tại Khánh Hòa có sự phát triển vượt bậc về số lượng. Trước ngày 01/7/2007, toàn tỉnh chỉ có duy nhất 01 Phòng Công chứng số 1 do Nhà nước vận hành. Đến ngày 31/05/2022, địa bàn đã có 28 tổ chức hành nghề công chứng (gồm 01 Phòng công chứng và 27 Văn phòng công chứng) với 61 công chứng viên, tăng gấp 28 lần về số lượng tổ chức.

Thứ hai, mức độ đóng góp tài chính và năng lực phục vụ giao dịch tăng trưởng mạnh mẽ. Giai đoạn 2015 - 2019, tổng phí công chứng toàn quốc đạt trên 8.487 tỷ đồng với tiền thuế ước tính khoảng 1.697 tỷ đồng. Riêng tại Khánh Hòa, các tổ chức hành nghề công chứng đã đóng góp tiền thuế vào ngân sách đạt hơn 7,9 tỷ đồng trong năm 2021 và hơn 7,5 tỷ đồng trong năm 2023. Trong 6 tháng đầu năm 2022, toàn tỉnh đã công chứng trên 120.000 hợp đồng, giao dịch (tăng hơn 30% so với cùng kỳ năm 2021) và nộp thuế trên 4,6 tỷ đồng (tăng hơn 31% so với cùng kỳ năm 2020).

Thứ ba, sự phân bố tổ chức hành nghề công chứng mất cân đối cục bộ nghiêm trọng. Mạng lưới công chứng tập trung quá dày đặc tại các đô thị lớn và trục đường chính. Điển hình, trên đường Hoàng Hoa Thám thuộc thành phố Nha Trang có tới 03 tổ chức hành nghề công chứng; tại thị trấn Diên Khánh thuộc huyện Diên Khánh có tới 05 văn phòng công chứng hoạt động. Ngược lại, 03 huyện gồm Khánh Sơn, Khánh Vĩnh và huyện Đảo Trường Sa hoàn toàn không có bất kỳ tổ chức hành nghề công chứng nào, tỷ lệ phủ sóng đạt 0%.

Thứ tư, bất cập trong điều kiện thành lập văn phòng công chứng theo Luật Công chứng năm 2014. Quy định bắt buộc văn phòng công chứng phải hoạt động theo mô hình công ty hợp danh với tối thiểu 02 công chứng viên đã triệt tiêu động lực mở văn phòng tại các khu vực vùng sâu, vùng xa có lượng giao dịch thấp.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện nghiên cứu được mô họa chi tiết qua hệ thống bảng thống kê và biểu đồ phát triển tổ chức hành nghề công chứng theo thời gian. Nguyên nhân chính của sự gia tăng đột biến 15 văn phòng công chứng trong giai đoạn áp dụng Quyết định số 05/2020/QĐ-UBND (từ ngày 15/3/2020 đến ngày 25/7/2021) xuất phát từ việc bãi bỏ quy hoạch ngành theo Luật số 28/2018/QH14 kết hợp với đà phát triển của thị trường bất động sản nghỉ dưỡng tại Nha Trang và Cam Ranh.

So sánh với các công trình nghiên cứu của các học giả chuyên ngành tại Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, thực trạng tại Khánh Hòa phản ánh một mẫu hình chung: xã hội hóa giúp giảm tải áp lực biên chế cho Nhà nước khi số lượng công chứng viên tại Phòng công chứng số 1 giảm từ 06 người xuống còn 02 người, tiết kiệm quỹ lương ngân sách từ 7 đến 9 triệu đồng/tháng cho mỗi nhân sự. Tuy nhiên, tình trạng "co cụm" địa bàn dẫn đến nguy cơ cạnh tranh không lành mạnh, vi phạm Điều 7 Luật Công chứng năm 2014 và Thông tư số 11/2012/TT-BTP thông qua việc chiết khấu hoa hồng cho môi giới và ngân hàng. Việc Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa kịp thời ban hành Quyết định số 07/2021/QĐ-UBND ngày 06/07/2021 siết chặt tiêu chí xét duyệt đã tạm thời chặn đứng tình trạng thành lập ồ ạt, tạo khoảng lặng cần thiết để nâng cao chất lượng dịch vụ.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Công chứng về mô hình tổ chức hành nghề tại khu vực đặc thù: Quốc hội và Bộ Tư pháp cần xây dựng cơ chế linh hoạt, cho phép thành lập văn phòng công chứng theo hình thức doanh nghiệp tư nhân với 01 công chứng viên duy nhất tại các địa bàn huyện nghèo, hải đảo như Khánh Sơn, Khánh Vĩnh và Trường Sa. Mục tiêu đạt 100% huyện trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa đều có điểm cung cấp dịch vụ công chứng trong lộ trình 2025 - 2027.

  2. Hoàn thiện bộ tiêu chí phân bổ và cấp phép văn phòng công chứng: Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa tiếp tục duy trì và nâng cao các tiêu chuẩn tại Quyết định số 07/2021/QĐ-UBND, bổ sung quy định về khoảng cách địa lý tối thiểu giữa các trụ sở công chứng trong cùng một phường, xã. Mục tiêu giảm ít nhất 40% tình trạng tập trung quá mức tại các trục đường trung tâm giai đoạn 2024 - 2026.

  3. Xây dựng và vận hành cơ sở dữ liệu công chứng điện tử tập trung: Sở Tư pháp tỉnh Khánh Hòa chủ trì tích hợp toàn bộ dữ liệu ngăn chặn, lịch sử giao dịch bất động sản vào hệ thống phần mềm dùng chung cho 28 tổ chức hành nghề công chứng. Thời gian hoàn thành trong năm 2025, hướng tới mục tiêu 100% giao dịch được kiểm tra trực tuyến, triệt tiêu rủi ro lừa đảo công chứng trùng lặp.

  4. Xây dựng đề án chuyển đổi hoàn toàn mô hình Phòng Công chứng số 1: Sở Tư pháp tỉnh Khánh Hòa tham mưu Ủy ban nhân dân tỉnh thực hiện chuyển đổi Phòng Công chứng số 1 sang mô hình văn phòng công chứng tự chủ tài chính theo Nghị định số 29/2015/NĐ-CP. Thời hạn thực hiện trong giai đoạn 2025 - 2026, giúp giải phóng 100% kinh phí hoạt động công lập và hoàn tất xã hội hóa toàn diện.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Cơ quan quản lý nhà nước về tư pháp: Sở Tư pháp và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể sử dụng số liệu và mô hình phân tích để xây dựng quy chế xét duyệt hồ sơ thành lập văn phòng công chứng, quản lý việc phân bố mạng lưới bổ trợ tư pháp phù hợp với Luật Quy hoạch.

  2. Đội ngũ công chứng viên và nhà đầu tư văn phòng công chứng: Cung cấp góc nhìn thực chứng về thị trường công chứng Khánh Hòa, giúp các văn phòng công chứng xây dựng chiến lược kinh doanh, tối ưu hóa địa điểm đặt trụ sở và phòng ngừa rủi ro pháp lý trong cạnh tranh.

  3. Giảng viên, học viên cao học và sinh viên luật: Là tài liệu tham khảo giá trị cho các học phần Luật Hành chính, Luật Bổ trợ tư pháp, phục vụ việc viết luận văn, khóa luận và đề tài nghiên cứu khoa học liên quan đến dịch vụ công.

  4. Tòa án nhân dân và cơ quan tiến hành tố tụng: Hỗ trợ thẩm phán, kiểm sát viên hiểu sâu hơn về quy trình tạo lập và giá trị chứng cứ của văn bản công chứng theo quy định tại Điều 5 Luật Công chứng năm 2014 trong quá trình giải quyết tranh chấp dân sự.

Câu hỏi thường gặp

  1. Xã hội hóa hoạt động công chứng mang lại lợi ích gì trực tiếp cho người dân Khánh Hòa? Người dân được thụ hưởng dịch vụ nhanh chóng, thuận tiện nhờ sự mở rộng của 27 văn phòng công chứng tư nhân. Cơ sở vật chất khang trang, phong cách phục vụ chuyên nghiệp và thời gian xử lý hồ sơ được rút ngắn tối đa thay vì phải chờ đợi nhiều ngày tại một phòng công chứng nhà nước duy nhất như trước năm 2007.

  2. Tại sao lại xảy ra tình trạng mất cân đối mạng lưới công chứng giữa các huyện thị tại Khánh Hòa? Do các công chứng viên ưu tiên mở trụ sở tại những nơi có hoạt động giao dịch bất động sản sôi động như thành phố Nha Trang hay thị trấn Diên Khánh để tối ưu hóa doanh thu. Các huyện miền núi như Khánh Sơn, Khánh Vĩnh có lượng giao dịch thấp nên chưa thu hút được vốn đầu tư xã hội hóa.

  3. Quy định bắt buộc 02 công chứng viên hợp danh gây khó khăn gì cho việc mở rộng công chứng về vùng sâu, vùng xa? Quy định này làm tăng chi phí vận hành và nhân sự. Tại các huyện vùng xa, doanh thu từ phí công chứng không đủ bù đắp chi phí duy trì bộ máy gồm 02 công chứng viên cùng nhân viên nghiệp vụ, dẫn đến việc không ai muốn hợp danh thành lập văn phòng tại đây.

  4. Mức đóng góp ngân sách của các tổ chức hành nghề công chứng tại Khánh Hòa đạt bao nhiêu? Năm 2021, các tổ chức hành nghề công chứng tại tỉnh nộp thuế hơn 7,9 tỷ đồng. Đến 6 tháng đầu năm 2022, khối lượng giao dịch đạt trên 120.000 hợp đồng và đóng góp thuế hơn 4,6 tỷ đồng, chứng minh hiệu quả tạo nguồn thu bền vững cho ngân sách địa phương.

  5. Văn bản công chứng có vai trò gì trong việc hỗ trợ hoạt động xét xử của Tòa án? Theo Điều 5 Luật Công chứng năm 2014, văn bản công chứng có giá trị chứng cứ không phải chứng minh trước Tòa án, trừ khi bị tuyên vô hiệu. Điều này giúp giảm thiểu chi phí xác minh, hỗ trợ thẩm phán giải quyết tranh chấp nhanh chóng và chính xác.

Kết luận

  • Xã hội hóa hoạt động công chứng tại Khánh Hòa đã tạo ra bước ngoặt lớn, phát triển từ 01 đơn vị công lập ban đầu lên 28 tổ chức hành nghề với 61 công chứng viên.
  • Đóng góp to lớn cho ngân sách nhà nước với số tiền thuế nộp hàng năm từ 7 đến 9 tỷ đồng, đồng thời phục vụ an toàn pháp lý cho hơn 120.000 giao dịch mỗi năm.
  • Nhận diện rõ rệt hai nút thắt chính: sự mất cân đối mạng lưới khi 3 huyện vùng xa hoàn toàn trắng văn phòng công chứng và rào cản mô hình hợp danh bắt buộc.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp toàn diện về sửa đổi thể chế, siết chặt tiêu chí cấp phép, số hóa dữ liệu và chuyển đổi triệt để Phòng Công chứng số 1 trong giai đoạn 2024 - 2027.
  • Kính mời quý độc giả, các nhà nghiên cứu và cơ quan quản lý tư pháp khai thác toàn văn đề án để làm cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện chính sách xã hội hóa dịch vụ công trong giai đoạn mới.