Chương 1. Nghị viện châu Âu trong hệ thống thể chế chính trị của Liên minh châu Âu. Quá trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu và vai trò của Nghị viện châu Âu. Những vấn đề đặt ra và xu hƣớng phát triển của Nghị viện châu Âu trong tiến trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu.
7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com CHƢƠNG 1 NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU TRONG HỆ THỐNG THỂ CHẾ CHÍNH TRỊ CỦA LIÊN MINH CHÂU ÂU 1. Sự ra đời và phát triển của Nghị viện châu Âu. Quá trình phát triển của Nghị viện châu Âu trong hệ thống thể chế chính trị ở Liên minh châu Âu. Nghị viện châu Âu (EP) là thể chế chính trị quan trọng của Liên minh châu Âu (EU), đƣợc công dân EU bầu cử trực tiếp 5 năm một lần.
Cùng với Hội đồng Bộ trƣởng, Uỷ ban châu Âu, Nghị viện châu Âu là một trong ba cơ quan tham gia vào quá trình lập pháp và ngân sách của Liên minh châu Âu. Để khẳng định đƣợc vị thế trong hệ thống thể chế chính trị EU, Nghị viện châu Âu đã có những bƣớc tiến không ngừng trong lịch sử hơn 50 năm tồn tại và phát triển của mình [8,19,22,31,41,44]. Tổ chức tiền thân của Nghị viện châu Âu ngày nay là Quốc hội chung (Common Assembly) ra đời dựa trên Hiệp ƣớc Cộng đồng Than và Thép Châu Âu. Quá trình phát triển của Nghị viện châu Âu có thể chia thành những giai đoạn sau: 1.
Cộng đồng than và thép Châu Âu ra đời (1951) trên cơ sở Tuyên bố Schuman vào ngày 9 tháng 5 năm 1950, với mục đích gạt bỏ những bất đồng chính trị giữa nƣớc Đức và Pháp, phục hồi kinh tế sau chiến tranh. Thể chế chính trị của Cộng đồng than và thép châu Âu gồm có các thể chế nhƣ Hội đồng Bộ trƣởng, Uỷ ban cấp cao (tiền thân của Uỷ ban châu Âu ngày nay), 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Quốc hội chung và Toà án châu Âu. Trong đó, Uỷ ban cấp cao là cơ quan đƣa ra các quyết định bắt buộc đối với các nƣớc thành viên. Quốc hội chung ra đời có vai trò làm tăng tính chất dân chủ trong cơ chế ra quyết định của Cộng đồng than và thép, đặc biệt nhằm kiểm soát hoạt động Uỷ ban cấp cao.
Tuy nhiên, Quốc hội chung không trở thành một “đối trọng” với cơ quan Uỷ ban cấp cao và vai trò của Quốc hội chung trong giai đoạn này chƣa đƣợc đề cao trong Cộng đồng than thép châu Âu. Quyền giám sát đối với các thể chế khác rất mờ nhạt, chỉ có chức năng tham vấn các quyết định của Hội đồng Bộ trƣởng. Quốc hội chung không có thẩm quyền lập pháp mà chỉ có quyền phê duyệt chƣơng trình hoạt động thƣờng niên do Uỷ ban cấp cao đệ trình. Chƣơng trình thƣờng niên đƣợc thông qua với đa số phiếu tuyệt đối của 2/3 số phiếu của Nghị sỹ Quốc hội chung.
Tuy nhiên, trong giai đoạn này Quốc hội chung là cơ quan có quyền phê chuẩn các thành viên của Uỷ ban cấp cao. Theo quy định của Hiệp ƣớc Paris (1951), thành viên của Quốc hội chung đƣợc chỉ định từ Nghị sỹ Nghị viện của các nƣớc thành viên. Cơ cấu của Quốc hội chung trong giai đoạn này gồm sáu Uỷ ban và một Chủ tịch Quốc hội. Đây là giai đoạn Quốc hội chung phát triển trong bối cảnh Cộng đồng Kinh tế châu Âu ra đời.
Những nỗ lực mở rộng Cộng đồng than và thép châu Âu thành Cộng đồng Chính trị châu Âu và Cộng đồng Phòng thủ châu Âu thất bại, khiến các thành viên trong Cộng đồng phải tìm kiếm những kế hoạch liên kết mới và chuyển hƣớng đi sâu vào liên kết kinh tế. Cộng đồng Năng lƣợng nguyên tử châu Âu và Cộng đồng Kinh tế châu Âu đã ra đời trong bối cảnh đó. Năm 1957, các nhà lãnh đạo châu Âu đã quyết định thành lập một Cơ quan Nghị viện duy nhất cho cả ba Cộng đồng. Quốc hội chung giải tán và 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Nghị viện châu Âu đƣợc thành lập với số Nghị sỹ nghị viện đƣợc mở rộng từ 78 lên 142 Nghị sỹ.
Nghị sỹ Nghị viện vẫn chỉ định từ Nghị sỹ Nghị viện các quốc gia. Nghị viện châu Âu họp phiên đầu tiên vào ngày 19 tháng 3 năm 1958, Chủ tịch đầu tiên của Nghị viện châu Âu là ông Robert Schuman, ngƣời đƣa ra Kế hoạch Monnet thành lập Cộng đồng than và thép châu Âu. Luật thủ tục hoạt động của Quốc hội chung vẫn đƣợc Nghị viện mới áp dụng, điều này khiến cho quá trình chuyển đổi không gây xáo trộn nhiều. Tuy nhiên, theo quy định của Hiệp ƣớc Rome (1957) Nghị viện mới có những điểm khác về cơ bản so với Quốc hội chung.
Đó là Nghị sỹ của Quốc hội chung có thể đƣợc bầu cử trực tiếp và Nghị sỹ của Nghị viện châu Âu được bầu cử trực tiếp. Khác biệt thứ hai thể hiện ở sự lớn mạnh về thẩm quyền chính trị của Nghị viện châu Âu, cụ thể là Nghị viện có thẩm quyền phê duyệt không chỉ các báo cáo thƣờng niên, mà tất cả các vấn đề khác nữa của Uỷ ban châu Âu. Những diễn biến trên cho thấy Nghị viện đã có những bƣớc tiến so với Quốc hội chung cho dù quyền hạn của Nghị viện đã tăng đáng kể so với tổ chức tiền thân của nó. Nghị viện châu Âu vẫn không có ảnh hƣởng trực tiếp đến quá trình lập pháp, không có thẩm quyền kiểm soát ngân sách hạn hẹp của Cộng đồng.
Một trong những mục tiêu đầu tiên của Nghị viện châu Âu là tiến hành bầu cử trực tiếp từ các công dân các nƣớc thành viên cho dù vấn đề này đƣợc quy định tại điều 138 của Hiệp ƣớc Rome (1957) nhƣng vẫn chƣa đƣợc thực hiện ở cấp độ Cộng đồng. Để đạt đƣợc điều đó, vào tháng 5 năm 1961, Nghị viện châu Âu đã soạn thảo bản đề án đầu tiên về vấn đề bầu cử trực tiếp (kế hoạch Dehouse). Bản kế hoạch vạch ra thủ tục bầu cử thống nhất chung cho cả 6 quốc gia thành viên. Tuy nhiên, Hội đồng Bộ trƣởng đã không để tâm và trì hoãn xem xét đến bản kế hoạch này cũng nhƣ hai bản báo cáo tiếp theo vào 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.
Gặp trở ngại trong thủ tục tiến hành bầu cử trực tiếp, Nghị viện châu Âu nỗ lực tăng cƣờng vị thế của Nghị viện bằng cách mở rộng một số quyền hạn đƣợc quy định trong Hiệp ƣớc Rome. Cụ thể, yêu cầu Uỷ ban châu Âu đệ trình chƣơng trình hoạt động thƣờng niên cho Nghị viện và Hội đồng phải báo cáo thƣờng xuyên những hoạt động của Cộng đồng cho Nghị viện châu Âu. Sang thập kỷ 70 của thế kỷ XX, Nghị viện đã đạt đƣợc nhiều thành công hơn. Thứ nhất, vấn đề bầu cử trực tiếp Nghị sỹ Nghị viện.
Tuy nhiên, trong 5 năm sau đó, Nghị viện vẫn không đạt đƣợc thoả thuận trong việc tiến hành bầu cử trực tiếp. Năm 1974, tại Hội nghị Thƣợng đỉnh Paris, vấn đề bầu cử trực tiếp lại đƣợc nhắc đến nhƣ một cách cân bằng hợp tác chính trị trong khu vực. Đạo luật bầu cử châu Âu theo chế độ phổ thông đầu phiếu trực tiếp đã đƣợc ký kết tại Brussels vào 20 tháng 9 năm 1976. Sau khi đƣợc các Nghị sỹ Nghị viện thông qua, văn bản có hiệu lực vào 1 tháng 7 năm 1978.
Cuối cùng, từ ngày 7 đến ngày 10 tháng 6 năm 1979, bầu cử ở Nghị viện châu Âu đƣợc tiến hành theo chế độ phổ thông, đầu phiếu, trực tiếp. Đây là dấu mốc quan trọng đánh dấu thời kỳ chuyển đổi từ một Quốc hội chung với Nghị sỹ do chỉ định sang Nghị viện thành Nghị sỹ đƣợc bầu cử trực tiếp. Thứ hai, bắt đầu từ 1 tháng 1 năm 1975, Nghị viện châu Âu đạt đƣợc thẩm quyền đặc biệt trong việc quyết định ngân sách. Nghị viện cùng với Hội đồng Bộ trƣởng xem xét dự thảo ngân sách.
Cụ thể, Nghị viện có quyền thông qua hoặc bác bỏ bản ngân sách do Uỷ ban châu Âu đề xuất. Tuy nhiên, Nghị viện châu Âu vẫn chỉ giữ một vai trò khiêm tốn đối với quá trình thực hiện ngân sách của Cộng đồng châu Âu, trong khi Hội đồng Bộ trƣởng vẫn là thể chế có thẩm quyền quyết định trong vấn đề này. Năm 1973, với việc gia nhập Cộng đồng châu Âu của Anh, Ailen và Đan Mạch đã làm số Nghị sỹ tăng từ 142 lên 198 ngƣời. Tuy số Nghị sỹ tăng 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com lên và đã đạt đƣợc những thành công nhất định nhƣng Nghị viện vẫn chƣa thể tăng quyền Lập pháp của mình.
Trong thập kỷ 70 của thế kỷ XX, một loạt báo cáo đƣợc soạn thảo với nội dung tập trung vào cải cách các thể chế của Cộng đồng, đặc biệt là Nghị viện. Một trong số đó là Báo cáo Vedel (1972) với nội dung nhấn mạnh đến vấn đề tăng quyền hạn của Nghị viện, đó là Nghị viện có quyền “đồng quyết định” về lập pháp với Hội đồng Bộ trƣởng. Đây là giai đoạn bƣớc ngoặt quan trọng của Nghị viện châu Âu, Nghị sỹ Nghị viện châu Âu đƣợc bầu cử trực tiếp theo hình thức phổ thông, đầu phiếu. Cuộc bầu cử trực tiếp các Nghị sỹ Nghị viện đã diễn ra vào 4 ngày từ 7 đến ngày 10 tháng 7 năm 1979.
Mặc dù các nƣớc thành viên đã chuẩn bị kỹ lƣỡng, vận động tích cực và đƣợc báo chí quan tâm cho cuộc bầu cử đầu tiên ở Cộng đồng nhƣng số cử tri bỏ phiếu lại thấp hơn nhiều so với dự kiến. Ví dụ, tỷ lệ cử tri bỏ phiếu thấp nhất là ở Anh với 33% cử tri, cao nhất là ở Italia với 85%. Dù vậy, những Nghị sỹ mới của Nghị viện vẫn tiếp nhận cƣơng vị của mình với tinh thần phấn khởi và đầy nhiệt huyết. Rất nhiều Nghị sỹ Nghị viện trƣớc đây đƣợc chỉ định nay đã trúng cử qua cuộc bầu cử trực tiếp.
Điều này cho phép Nghị viện tiếp tục phát triển cho dù phần lớn Nghị sỹ chƣa có kinh nghiệm chính trị ở cấp độ châu Âu. Một trong những nhiệm vụ đầu tiên của Nghị viện là tổ chức lại cơ cấu. Cuộc bầu cử trực tiếp đã tăng gấp đôi số Nghị sỹ Nghị viện từ 198 lên 410 Nghị sỹ. Do vậy, cơ cấu tổ chức của Nghị viện đƣợc chỉ định trƣớc đây có thể không đƣợc duy trì.
Điều đó dẫn tới Luật Thủ tục mới của Nghị viện đƣợc thông qua vào năm 1981.