Chương 1: Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước. Chương 2: Tình hình thực hiện tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước (nghiên cứu trường hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM) Chương 3: Các giải pháp cải thiện tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước (nghiên cứu trường hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM) LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1 NHỮNG THAY ĐỔI VỂ PHƢƠNG THỨC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG KHU VỰC CÔNG 1.1 Giới thiệu Phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào hoặc quy trình. Có nghĩa là khi ban hành một chính sách, các cơ quan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện chính sách của các đơn vị có phù hợp với các quy định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho các chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chi tiêu…). Cách quản lý này một mặt đã “trói chặt” tay của những người quản lý, khiến họ trở thành những người tuân thủ thụ động mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra.
Cụ thể, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng là khối lượng sản phẩm dịch vụ cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả) chưa được đánh giá một cách chính xác. Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm. Điều đó đặt ra yêu cầu phải chuyển từ quản lý theo đầu vào/quy trình sang quản trị theo kết quả. Việc thay đổi phương thức quản lý tài chính trong khu vực công theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích lại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân.
Lúc này, các nhà hoạch định chính sách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các quy định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (như nguồn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 tài chính, nguồn nhân lực v.v…) hay quy trình (cách thức triển khai) mà quan tâm đến kết quả đạt được sau khi chính sách được thực hiện. Biểu hiện cụ thể của phương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thi các chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ công cần thiết cho xã hội bằng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước. Bằng cách đó, một mặt phương thức quản trị theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ của các đối với thực thi chính sách để tìm ra phương thức thực hiện chính sách có hiệu quả nhất (trong khuôn khổ luật pháp cho phép), tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức công, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chính sách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không, và liệu có cách nào cùng đạt được mục tiêu nhưng ít tốn kém hơn không. Như vậy, có thể nói rằng vấn đề hiệu lực, hiệu quả của chính sách trong phương thức quản trị theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phân tích, đánh giá các chính sách của nhà nước.
Một lý do khác dẫn đến cần thiết phải thay đổi về phương thức quản lý trong khu vực công, nhất là tại các nước đang phát triển như Việt Nam, là vấn đề sức ép của tính dân chủ, của trình độ phát triển kinh tế – xã hội. Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công ngày càng chịu sự kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hơn, nghiêm ngặt hơn bởi người dân, các nhà đầu tư, các nhà tài trợ trong và ngoài nước. Nhu cầu được cung cấp các dịch vụ công có chất lượng cao, chi tiêu ngân sách phải có hiệu quả cao và vấn đề tính minh bạch, rõ ràng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước ngày càng tăng lên. Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, vấn đề sự minh bạch và hiệu quả hoạt động, chất lượng của các dịch vụ công mà Chính phủ cung cấp là yếu tố tiên quyết trong các quyết định đầu tư vào một quốc gia.
Có thể nói rằng, ngày nay vấn đề xếp hạng chất lượng (hiệu quả) hoạt LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 7 động của Chính phủ đó trở thành một vần đề phổ biến, yêu cầu tối thiểu trên các thị trường tài chính; điều này cũng giống như hệ thống xếp hạng rủi ro trên các thị trường tài chính. Thay đổi phương thức quản lý tài chính theo hướng quản trị theo kết quả là một yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của chính sách công và nguồn ngân sách nhà nước phân bổ cho việc thực hiện các chính sách đó[18]. Trong vòng 20 năm trở lại đây, những thay đổi về phương thức quản lý tài chính trong khu vực công ở Việt Nam có ba vấn đề lớn. Thứ nhất, việc tăng cường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho cơ sở đã tạo ra sự thay đổi khá lớn trong phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước.
Việc phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách bước đầu đã được thực hiện theo nguyên tắc dịch vụ công được phân cấp cho cấp nào có khả năng đáp ứng nhanh nhất, tiện lợi nhất cho người dân. Thứ hai, đổi mới cơ chế tài chính với đơn vị hành chính và đơn vị sự nghiệp. Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính cho các đơn vị sử dụng ngân sách và đơn vị sự nghiệp công lập đã tạo ra sự linh hoạt nhất định cho các đơn vị này trong sử dụng kinh phí để thực thi các hoạt động cung cấp dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội. Thứ ba, việc mở rộng công khai ngân sách và kiểm toán ngân sách bước đầu đi vào nề nếp và phát huy được hiệu quả, qua đó tăng cường công tác kiểm tra nội bộ, cấp trên với cấp dưới và phát huy mạnh mẽ vai trò giám sát của đoàn thể trong việc thu chi ngân sách, chống thất thoát.2 Mô hình quản trị công cổ điển Mô hình quản trị công cổ điển có các đặc trưng: người quản lý hạn chế trong trao quyền ra quyết định; cơ chế trách nhiệm giải trình chỉ chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào; phân bổ ngân sách không gắn với mục tiêu và LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 kết quả.
Các đơn vị chỉ quan tâm đến bộ máy hành chính; tách rời giữa quyền lực, kiểm tra và cân bằng. Người quản lý chỉ tập trung vào tối đa hóa ngân sách và bị ràng buộc phải tuân thủ luật pháp và kiểm tra tài chính. Vai trò chính của quản lý tài chính là thực hiện chính sách tài khóa, vay mượn và đầu tư. Có 2 quy định chính trong mô hình quản lý tài chính công cổ điển là Chính phủ nên cân bằng ngân sách và những đơn vị của chính phủ không được chi tiêu vượt quá sự phân bổ của mình.
Những luật này được luật hóa thành luật và những quy định. Trong vấn đề tuân thủ các quy định, Bộ tài chính có nhiều quy định và thông tư về sự chuẩn bị; sự phê chuẩn và sự điều hành ngân sách; ngay cả vấn đề về chi tiêu tiền mặt. Quản lý tài chính sử dụng các nguồn lực ngân sách sẵn có để thực hiện những mục tiêu đã được xác định. Mô hình quản lý tài chính cổ điển không thể giải quyết 2 vấn đề là thâm hụt ngân sách và hoạt động không hiệu quả.
Chính phủ điều hành thâm hụt một cách tùy tiện, đeo đuổi một chính sách tài khoá: chi vượt thu, không có những hành động cụ thể để thực hiện cắt giảm chi phí, nâng cao hiệu quả. Quản lý tài chính là một chức năng của bộ máy hành chính, mà nó không liên quan gì đến việc hoạch định chính sách, không tiếp cận đến việc lập ngân sách. Mô hình cổ điển còn gọi là quản lý ngân sách theo khoản mục. Quản lý tài chính công theo nghĩa rộng được hỗ trợ bởi ngân sách, kế toán và kiểm toán.
Về ngân sách: thực hiện ngân sách theo các khoản mục đầu vào. Về kế toán: tập trung tính toán ngân sách và tài chính. Về kiểm toán: kiểm tra tập trung vào tính tuân thủ và kiểm toán tài chính.3 Mô hình quản trị công mới (NPM: New Public Management) Mô hình quản trị công mới có sự tương đồng giữa quản trị công và quản trị doanh nghiệp, các bộ phận hành chính chính phủ được xem như là từng bộ LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 9 phận kinh doanh và hoạt động theo chiến lược cạnh tranh; công dân được xem là khách hàng. Các cơ quan khu vực công hoạt động không chỉ theo pháp luật quy định mà còn theo quy luật tổng thể của thị trường: kinh tế và hiệu quả.
Các nguyên lý của mô hình quản trị công mới mang đặc tính chủ yếu hướng về thị trường, kết quả và khách hàng. Hướng về thị trường: Mô hình NPM dựa vào giả thiết cơ bản là cấu trúc thị trường sẽ dẫn đến việc quản trị hiệu quả hơn và cung cấp dịch vụ chất lượng hơn. Mô hình NPM áp dụng một số phương pháp quản lý của khu vực tư như: chi tiêu công và thuê ngoài cung cấp dịch vụ công theo phương thức đấu thầu. Qua đó, thu hẹp lại khu vực công và tăng cường mối quan hệ giữa bên mua dịch vụ (công dân) và người cung cấp dịch vụ (tổ chức công).
Như thế, tạo cơ chế cạnh tranh giữa khu vực tư và khu vực công, sẽ hạn chế sự độc quyền không có hiệu quả, cải tiến chiến lược phục vụ dịch vụ công. Theo nguyên lý này, tính hiệu quả được đặt ở trung tâm của giá trị của NPM thông qua việc xây dựng các cơ quan quản lý Nhà nước dạng công ty kinh doanh. Hướng về kết quả: Chức năng trung tâm của NPM là nhấn mạnh đến việc đo lường kết quả thực hiện bằng những chỉ số định lượng.