chương 1 giới thiệu bối cảnh nghiên cứu, mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phương pháp và phạm vi nghiên cứu. Chương 2 trình bày tổng quan về TNGT và những nghiên cứu đánh giá trước đây về TNGT tại Việt Nam. Dựa trên cơ sở lý thuyết này, Chương 3 nêu thực tiễn của TNGT tại Việt Nam qua tình huống Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội và phân tích việc thực hiện TNGT của các CQHC nhà nước. Qua đó, Chương 4 đưa ra một số đề xuất, kiến nghị chính sách nhằm nâng cao TNGT của các cơ quan nhà nước Việt Nam trong thời gian tới.
CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 2. Khái niệm Trách nhiệm giải trình Giải trình theo cách hiểu thông thường là giải thích, báo cáo nhằm làm rõ một vấn đề cụ thể nào đó. Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa phát hành năm 2013, giải trình được hiểu là trình bày và giải thích (trang 687) với trình bày nghĩa là bày tỏ điều mình nghĩ một cách có hệ thống về một vấn đề nào đó (trang 1636) và giải thích nghĩa là nói cho rõ nghĩa (trang 676); trách nhiệm được hiểu là phần việc, công việc mà mình phải làm và phải chịu kết quả tốt xấu (trang 1611). Như vậy, khi áp dụng những nghĩa trên vào nền hành chính công, TNGT được hiểu là cơ quan nhà nước phải giải thích rõ ràng một cách có hệ thống những công việc mà họ đã thực hiện theo quyền và nghĩa vụ được giao, và phải gánh chịu kết quả.
Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế Trên thế giới, TNGT được quan tâm và được nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực, từ giáo dục, y tế đến kinh doanh, chính trị. Theo đó, về mặt tâm lý, TNGT đề cập tới “kỳ vọng ngầm hay công khai mà một người có lẽ sẽ viện đến để biện hộ cho những niềm tin, cảm giác và hành động của mình cho những người khác” (Scott & Lyman, 1968; Semin & Manstead, 1983; Tetlock, 1992 trích trong Lerner & Tetlock, 1999). Về mặt quản lý, TNGT được hiểu là “nghĩa vụ giải thích và biện minh cho việc thực hiện”. Điều này hàm ý cho mối quan hệ giữa một diễn giả – người có TNGT, với một hội đồng – gồm những người đánh giá trách nhiệm của người thực hiện công việc được giao đó (Pollitt, 2003 trích trong Bovens, 2005).
Cụ thể hơn, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD (2014) cũng định nghĩa TNGT bao gồm sự minh bạch (transparency), khả năng biện minh (answerability) và tính hiệu lực (enforceability). Phong trào cải cách quản lý công diễn ra trên toàn thế giới vào những năm 70 – 80 của thế kỷ trước đã dẫn đến kết quả là “sự thay đổi bản chất của TNGT dân chủ… với một ảnh hưởng quan trọng từ dưới lên trên, đối nghịch với sự kiểm soát truyền thống từ trên xuống dưới” (Kettl, 1997). Sự thay đổi này góp phần làm cho TNGT có vai trò quan trọng hơn trong kiểm soát hành động của các công chức và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Chính -7- vì thế “một chính phủ được đánh giá là có TNGT khi những điều kiện thể chế ràng buộc các quan chức tiết lộ, biện minh, và có thể bị xử phạt bởi những quyết định của mình”.
Có nhiều cách phân loại TNGT. Trong nền hành chính công có bốn dạng TNGT chính: TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp, và TNGT trước xã hội (Cendon, 1999). Theo đó: TNGT về chính trị được nhìn ở hai chiều: chiều dọc thể hiện những quan chức cao cấp trong cấu trúc hành chính được bổ nhiệm hay bãi chức chỉ dựa trên uy tín chính trị của họ; chiều ngang thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội – các quan chức hành chính cao cấp phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về công việc cá nhân và tổ chức mà mình quản lý. TNGT về hành chính cũng được thể hiện ở hai chiều: chiều dọc biểu hiện mối quan hệ của cấp dưới với cấp trên và chiều ngang biểu hiện mối quan hệ giữa công chức và các tổ chức công với (1) người dân (những người sử dụng dịch vụ) và (2) các cơ quan giám sát trong hệ thống (như cơ quan kiểm toán, thanh tra…) dựa trên những quy định, luật lệ cụ thể ở từng nước.
TNGT về nghề nghiệp là tập hợp những chuẩn mực và thông lệ có tính chất kỹ thuật chi phối các hoạt động của một nghề nhất định được cung cấp bởi nền hành chính công. TNGT này bao gồm hai yếu tố: yếu tố về kỹ thuật được giám sát, đánh giá bởi các cơ quan chuyên nghiệp bằng kiến thức chuyên môn và yếu tố về thủ tục hành chính được kiểm soát bởi các cơ quan chính quyền. TNGT nghề nghiệp được xem là một dạng của TNGT hành chính. TNGT trước xã hội biểu hiện mối quan hệ trực tiếp giữa nền hành chính công với xã hội, trong đó việc đánh giá kết quả của các hành vi hành chính dựa trên ý kiến của từng cá nhân và cả xã hội.
Vai trò của TNGT trước xã hội ngày một tăng cho thấy hai nhu cầu cần thiết, đó là (1) sự ủng hộ và chấp thuận của xã hội đối với các quyết định của nền hành chính công và (2) sự đảm bảo nền hành chính công chịu trách nhiệm và đáp ứng nhu cầu, lợi ích của người dân. Trong bốn dạng trên của TNGT, TNGT trước xã hội đã được sử dụng như là tiêu chí để đánh giá TNGT ở mỗi quốc gia bởi các tổ chức quốc tế vì đó là giải trình của cơ quan nhà -8- nước với người dân của họ. Với Ngân hàng thế giới, chỉ số Tiếng nói và TNGT (Voice and Accountability) trong Bộ chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước được xây dựng dựa trên “cảm nhận của người dân về khả năng tham gia vào việc lựa chọn chính phủ cũng như tự do trong ngôn luận, trong lập hội và trong báo chí”…. Còn theo quan điểm của UNDP, TNGT với người dân được sử dụng là một chỉ số để đo lường Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI.
Chỉ số này dựa trên những trải nghiệm của người dân về mức độ tương tác giữa chính quyền với người dân và hiệu quả của những thiết chế. Với những cách xây dựng tiêu chí như trên, người dân đóng vai trò vô cùng quan trọng khi đánh giá TNGT của bất cứ một chính quyền nào. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam TNGT xuất hiện lần đầu tiên trong Chiến lược quốc gia về phòng chống tham nhũng của Chính phủ (Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/05/2009) và nằm trong nhóm giải pháp “hoàn thiện chế độ công vụ, công chức, nâng cao chất lượng thực thi công vụ”. Theo kế hoạch, Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ ngành liên quan để soạn thảo Nghị định để Chính phủ ban hành vào tháng 6/2010.
Nhiệm vụ này sau đó được cụ thể trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng (Luật số 27/2012/QH13) do Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 23/11/2012. Theo đó, Điều 32: Quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân của Luật Phòng chống tham nhũng được bổ sung thêm Điều 32a: Trách nhiệm giải trình. Luật không quy định rõ TNGT của CQHC nhà nước mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết điều luật này. Cuối cùng Nghị định 90/2013/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định), văn bản quy phạm pháp luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam do Thanh tra Chính phủ (TTCP) được chỉ định thay thế Bộ Nội vụ soạn thảo và hoàn tất trình Thủ tướng Chính phủ ký thông qua vào ngày 8/8/2013, có hiệu lực kể từ ngày 30/9/3013.
Tuy nhiên, trước khi Nghị định ra đời TNGT cũng được đề cập tại nhiều văn bản pháp luật khác nhưng chưa có định nghĩa cụ thể về TNGT mà chỉ đề cập đến “giải trình” với nghĩa báo cáo, đệ trình, đề xuất hoặc cung cấp thêm thông tin và TNGT được hiểu là quyền hoặc nghĩa vụ của một người phải làm rõ một vấn đề nào đó theo yêu cầu cụ thể. Đầu tiên là quy định trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia. Trong bản Hiến pháp 2013, Điều 77 đã đề cập đến quyền yêu cầu “giải trình” của Quốc hội đối với các -9- thành viên Chính phủ và các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm nghiên cứu trả lời những kiến nghị này. Theo đó, Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số nên các thành viên trong Chính phủ vừa chịu trách nhiệm cá nhân vừa chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ (Điều 95).
Nội dung TNGT của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được thể hiện qua hình thức báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và trước Nhân dân theo quy định ở các Điều 94, 95.2 trong Hiến pháp. Căn cứ trên Hiến pháp, một số Luật đề cập cụ thể hơn về TNGT. Đơn cử, Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 quy định cụ thể những nội dung mà Chính phủ phải trình hay đề xuất lên cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Phụ lục 1). Ngoài ra Luật cũng quy định rõ trách nhiệm thực hiện chế độ báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và trước Nhân dân tại các Điều 27.
Luật cũng quy định Chính phủ phải thông báo cho Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về tình hình kinh tế - xã hội và các quyết định, chủ trương quan trọng liên quan đến nhiều tầng lớp nhân dân và có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết và trả lời các kiến nghị từ tổ chức này (Điều 26. Trong Luật Chính quyền địa phương, HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo giải trình những vấn đề mà đại biểu HĐND quan tâm trong các kỳ họp của HĐND (Điều 85.4) còn các thành viên của UBND báo cáo công tác trước HĐND khi có yêu cầu (Điều 123. Cùng với đó, hoạt động giám sát của HĐND cũng được quy định rõ tại Điều 87 mà một trong các hoạt động đó là xem xét các báo cáo từ UBND, các trả lời chất vấn từ Chủ tịch UBND. UBND được tổ chức hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND (Điều 5.
