Trách Nhiệm Giải Trình Của Cơ Quan Hành Chính Việt Nam Qua Đề Án Cải Tạo Cây Xanh Ở Hà Nội

Luận văn thạc sĩ nghiên cứu trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính việt nam qua trường hợp đề án cải tạo thay thế cây, đánh giá hiện trạng, phân tích vấn đề, đề xuất biện

• Tác giả: Đặng Huệ Chi
• Người hướng dẫn: PGS. Phạm Duy Nghĩa
• Trường học: Trường Đại Học Kinh Tế Tp. Hồ Chí Minh
• Chuyên ngành: Chính Sách Công
• Đề tài: Trách Nhiệm Giải Trình Cơ Quan Hành Chính Việt Nam Qua Trường Hợp Đề Án “Cải Tạo, Thay Thế Cây Xanh” Ở Hà Nội
• Loại tài liệu: Luận Văn Thạc Sỹ
• Năm xuất bản: 2016
• Địa điểm: Tp. Hồ Chí Minh

Mục lục chi tiết

• LỜI CAM ĐOAN
• LỜI CẢM ƠN
• DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
• DANH MỤC HỘP
• TÓM TẮT ĐỀ TÀI
• 1. CHƯƠNG 1: MỞ ĐẦU
• 1.1. Bối cảnh nghiên cứu
• 1.2. Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu
• 1.3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
• 1.4. Phương pháp nghiên cứu và các nguồn thông tin
• 1.5. Cấu trúc của bài nghiên cứu
• 2. CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH
• 2.1. Khái niệm Trách nhiệm giải trình
• 2.1.1. Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế
• 2.1.2. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam
• 2.1.3. Trách nhiệm giải trình ở Việt Nam trong các nghiên cứu trước
• 2.2. Vai trò nhà nước trong xây dựng quy định và thực thi Trách nhiệm giải trình
• 2.2.1. Thiết kế tổ chức và quản lý
• 2.2.2. Thiết kế hệ thống chính trị
• 2.2.3. Cơ sở của tính pháp lý
• 3. CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH CỦA CƠ QUAN HÀNH CHÍNH QUA TRƯỜNG HỢP ĐỀ ÁN “CẢI TẠO, THAY THẾ CÂY XANH” Ở HÀ NỘI
• 3.1. Tổng hợp diễn biến sự việc
• 3.2. Phân tích Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước từ tình huống
• 3.2.1. Phân tích việc tổ chức quản lý
• 3.2.2. Phân tích nội dung Nghị định
• 3.2.3. Phân tích quá trình hình thành Nghị định
• 3.2.4. Phân tích tác động của yếu tố văn hóa
• 4. CHƯƠNG 4: KẾT LUẬN VÀ GỢI Ý CHÍNH SÁCH
• 4.1. Gợi ý chính sách
• 4.1.1. Phát triển xã hội dân sự để tạo thế cân bằng trong giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước
• 4.1.2. Cải tiến công tác xây dựng luật để nâng cao tính hiệu lực thực thi
• 4.1.3. Triển khai thực hiện đúng Trách nhiệm giải trình
• 4.2. Hạn chế của đề tài
• TÀI LIỆU THAM KHẢO

Tóm tắt

I. Tổng Quan Về Trách Nhiệm Giải Trình Cơ Quan Hành Chính Việt Nam

Trách nhiệm giải trình (TNGT) của các cơ quan hành chính Việt Nam là một khái niệm quan trọng trong việc nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. TNGT không chỉ là nghĩa vụ giải thích mà còn là cách thức mà các cơ quan này tương tác với người dân. Đề án "Cải tạo, thay thế cây xanh" ở Hà Nội là một ví dụ điển hình cho việc thực hiện TNGT trong bối cảnh hiện nay. Sự kiện này đã thu hút sự chú ý của công chúng và đặt ra nhiều câu hỏi về tính minh bạch và trách nhiệm của các cơ quan nhà nước.

1.1. Khái Niệm Trách Nhiệm Giải Trình Trong Hành Chính

TNGT được hiểu là nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước trong việc giải thích và báo cáo về các quyết định và hành động của mình. Điều này không chỉ giúp tăng cường sự tin tưởng của người dân mà còn tạo ra một môi trường quản lý minh bạch hơn.

1.2. Vai Trò Của TNGT Trong Quản Lý Nhà Nước

TNGT đóng vai trò quan trọng trong việc đảm bảo rằng các quyết định của cơ quan nhà nước được thực hiện một cách có trách nhiệm. Nó giúp nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước và đáp ứng kỳ vọng của xã hội.

II. Vấn Đề Và Thách Thức Trong Trách Nhiệm Giải Trình

Mặc dù TNGT đã được quy định trong nhiều văn bản pháp luật, nhưng thực tế cho thấy việc thực hiện vẫn còn nhiều hạn chế. Các cơ quan hành chính thường né tránh trách nhiệm và không cung cấp thông tin đầy đủ cho người dân. Điều này dẫn đến sự thiếu tin tưởng và sự không hài lòng từ phía công chúng.

2.1. Những Hạn Chế Trong Thực Thi TNGT

Nhiều cơ quan hành chính vẫn chưa thực hiện đúng các quy định về TNGT, dẫn đến tình trạng thông tin không minh bạch và thiếu trách nhiệm. Điều này làm giảm hiệu quả của các chính sách công.

2.2. Tác Động Của Văn Hóa Đến TNGT

Văn hóa tổ chức và thói quen làm việc của các cơ quan hành chính cũng ảnh hưởng lớn đến việc thực hiện TNGT. Sự thiếu cởi mở và minh bạch trong giao tiếp với người dân là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng này.

III. Phương Pháp Cải Tạo Cây Xanh Hà Nội Một Nghiên Cứu Điển Hình

Đề án "Cải tạo, thay thế cây xanh" ở Hà Nội là một ví dụ điển hình cho việc thực hiện TNGT trong bối cảnh hiện nay. Sự kiện này không chỉ gây ra tranh cãi mà còn đặt ra nhiều câu hỏi về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyết định liên quan đến môi trường.

3.1. Quy Trình Thực Hiện Đề Án

Quy trình thực hiện đề án đã được phê duyệt qua nhiều cấp, nhưng vẫn gặp phải nhiều phản ứng từ người dân. Việc thiếu thông tin và sự tham gia của cộng đồng đã dẫn đến sự phản đối mạnh mẽ.

3.2. Phân Tích Tác Động Của Đề Án Đến Cộng Đồng

Đề án không chỉ ảnh hưởng đến cảnh quan đô thị mà còn tác động đến tâm lý và sự hài lòng của người dân. Sự thiếu minh bạch trong quá trình thực hiện đã làm gia tăng sự hoài nghi và bất bình trong cộng đồng.

IV. Ứng Dụng Thực Tiễn Và Kết Quả Nghiên Cứu

Kết quả nghiên cứu cho thấy rằng việc thực hiện TNGT trong các cơ quan hành chính cần được cải thiện để đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của xã hội. Các biện pháp cần thiết phải được thực hiện để nâng cao trách nhiệm và tính minh bạch trong quản lý nhà nước.

4.1. Đề Xuất Các Giải Pháp Cải Thiện TNGT

Cần có các biện pháp cụ thể để cải thiện TNGT, bao gồm việc tăng cường sự tham gia của người dân trong quá trình ra quyết định và cải tiến quy trình giải trình.

4.2. Kết Quả Nghiên Cứu Về TNGT Tại Việt Nam

Nghiên cứu cho thấy rằng TNGT hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, và cần có sự thay đổi trong cách thức thực hiện để đáp ứng kỳ vọng của người dân.

V. Kết Luận Về Tương Lai Của Trách Nhiệm Giải Trình

Tương lai của TNGT tại Việt Nam phụ thuộc vào việc cải thiện quy trình và tăng cường sự tham gia của người dân. Việc thực hiện TNGT hiệu quả sẽ giúp nâng cao chất lượng dịch vụ công và tạo ra một môi trường quản lý minh bạch hơn.

5.1. Tầm Quan Trọng Của TNGT Trong Quản Lý Nhà Nước

TNGT không chỉ là một yêu cầu pháp lý mà còn là một yếu tố quan trọng trong việc xây dựng lòng tin của người dân đối với chính quyền.

5.2. Hướng Đi Tương Lai Cho TNGT Tại Việt Nam

Cần có những cải cách mạnh mẽ để nâng cao TNGT, từ đó tạo ra một nền hành chính công hiệu quả và minh bạch hơn.

Nội dung chính

Tổng quan nghiên cứu

Năm 2015, thu nhập bình quân đầu người của Việt Nam đạt mức 2.109 USD, đưa đất nước chính thức bước vào nhóm các quốc gia có thu nhập trung bình. Tuy nhiên, đi cùng sự tăng trưởng kinh tế, năng lực quản trị công lại bộc lộ nhiều khoảng cách so với kỳ vọng của xã hội. Theo đánh giá từ Ngân hàng Thế giới trong giai đoạn 1996 đến 2015, chỉ số Tiếng nói và Trách nhiệm giải trình của Việt Nam liên tục nằm ở mức rất thấp, chỉ đạt 10 trên 100 điểm. Đồng thời, một khảo sát độc lập do cơ quan phát triển quốc tế tài trợ cho thấy tỷ lệ cơ quan nhà nước phản hồi các kiến nghị của công dân qua báo chí chỉ đạt 25%, trong đó có đến 75% phản hồi mang tính chất chung chung, né tránh đi vào bản chất vấn đề.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ nguyên nhân vì sao trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính nhà nước tại Việt Nam duy trì ở mức thấp trong nhiều năm dù đã qua nhiều đợt cải cách thể chế. Đề tài tập trung phân tích sâu trường hợp Đề án Cải tạo, thay thế 6.700 cây xanh trên 190 tuyến phố tại thành phố Hà Nội với tổng kinh phí xã hội hóa hơn 73 tỷ đồng vào năm 2015. Mục tiêu cụ thể là mổ xẻ nội dung của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP và đánh giá thực tiễn tương tác giữa chính quyền với công chúng trong xử lý khủng hoảng chính sách. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn to lớn, cung cấp căn cứ khoa học để tái cấu trúc thể chế giám sát, hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ phản hồi thực chất của cơ quan công quyền lên trên 80% và gia tăng niềm tin của người dân vào nền hành chính phục vụ.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng ba khung lý thuyết nền tảng trong khoa học chính sách và quản trị công hiện đại. Thứ nhất là Lý thuyết Người chủ và Người thừa hành (Principal-Agent Theory), lý giải tình trạng thông tin bất cân xứng và rủi ro đạo đức khi cán bộ công quyền theo đuổi lợi ích cục bộ thay vì phục vụ người ủy quyền tối cao là nhân dân. Thứ hai là Khung phân tích Trách nhiệm giải trình của Mark Bovens (2007) và Cendon (1999), phân định 4 dạng trách nhiệm giải trình chính gồm: chính trị, hành chính, nghề nghiệp và trước xã hội; đồng thời đánh giá văn bản pháp luật dựa trên 3 trụ cột nhận thức: tính dân chủ, bảo vệ nhân quyền nhằm ngăn chặn lạm quyền, và năng lực tự học hỏi của tổ chức. Thứ ba là Lý thuyết Thể chế của Francis Fukuyama (2004), phân tích năng lực tiếp nhận thể chế mới qua 4 yếu tố: thiết kế tổ chức, thiết kế hệ thống chính trị, cơ sở pháp lý và văn hóa xã hội.

Các khái niệm then chốt được chuẩn hóa gồm: tính minh bạch (transparency) - việc công khai thông tin công vụ; khả năng biện minh (answerability) - nghĩa vụ lập luận và chứng minh tính hợp lý của hành động; tính cưỡng chế thực thi (enforceability) - cơ chế áp đặt chế tài xử phạt; và trách nhiệm giải trình trước xã hội (social accountability) - mối quan hệ tương tác trực tiếp giữa cơ quan hành chính với công chúng.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính thông qua thiết kế nghiên cứu trường hợp điển hình duy nhất (single case study). Cỡ mẫu phân tích tập trung vào 3 cơ quan hành chính trọng điểm gồm Sở Xây dựng thành phố Hà Nội, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và Thanh tra thành phố Hà Nội, đặt trong mối tương quan với 2 tổ chức xã hội dân sự đại diện là nhóm Vì Một Hà Nội Xanh và Liên hiệp các Hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam. Việc lựa chọn mẫu điển hình cho phép đi sâu bóc tách từng chuỗi sự kiện, khảo sát chi tiết 21 câu hỏi chất vấn từ báo chí và đánh giá toàn diện các tương tác thực tế giữa người dân và chính quyền trong giai đoạn từ tháng 11 năm 2013 đến tháng 7 năm 2015.

Phương pháp phân tích nội dung văn bản (content analysis) được sử dụng để đối chiếu toàn diện 100% điều khoản của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP với dự thảo ban đầu và Nghị định số 64/2010/NĐ-CP về quản lý cây xanh đô thị. Nguồn dữ liệu thứ cấp được tổng hợp đa tầng từ hơn 50 văn bản chính thức gồm Kết luận thanh tra số 904/KL-TTTP, Thông báo số 94/TB-UBND, cùng bộ dữ liệu PAPI giai đoạn 2009 đến 2015. Lý do lựa chọn phân tích định tính chuyên sâu là nhằm nhận diện các khoảng trống thể chế và các rào cản văn hóa vô hình mà phương pháp định lượng thuần túy không thể bao quát.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tồn tại sự thiên lệch pháp lý rõ rệt trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, biến văn bản này thành công cụ bảo vệ người giải trình hơn là thúc đẩy quyền giám sát của công dân. Điều 9 của Nghị định trao cho cơ quan nhà nước 4 quyền và 3 điều kiện từ chối tiếp nhận, trong khi người dân tại Điều 7 và Điều 8 chỉ có 3 quyền hạn chế và không có quyền khiếu nại nếu việc giải trình không thỏa đáng. Rào cản tại Điều 6 quy định nội dung yêu cầu phải xâm phạm trực tiếp đến quyền lợi cá nhân đã loại bỏ hoàn toàn 100% vai trò giám sát của báo chí và các tổ chức xã hội đối với các chính sách công cộng.

Thứ hai, việc thực thi trách nhiệm giải trình thực tế chỉ diễn ra khép kín trong nội bộ dưới dạng trách nhiệm hành chính và chính trị. Trong vụ việc thay thế cây xanh, cơ quan chức năng chỉ báo cáo theo chiều dọc lên cấp trên mà từ chối đối thoại với công chúng. Kết quả xử lý kỷ luật sau thanh tra áp dụng với 12 cán bộ nhân viên, nhưng có tới 66,7% (8 trên 12 người) chỉ nhận hình thức kiểm điểm, khiển trách hoặc cảnh cáo; tỷ lệ giáng chức, cách chức và buộc thôi việc chỉ chiếm 33,3% (4 trên 12 người), tập trung chủ yếu vào cấp thừa hành trực tiếp.

Thứ ba, quy trình lập pháp thiếu tính độc lập và khách quan. Việc giao cho Thanh tra Chính phủ chủ trì soạn thảo Nghị định số 90/2013/NĐ-CP trong suốt 3 năm (từ tháng 8 năm 2010 đến tháng 8 năm 2013) dẫn đến tình trạng cơ quan chịu sự điều chỉnh tự thiết kế các quy định có lợi cho mình. Tỷ lệ tiếp thu các ý kiến đóng góp ngoài khu vực nhà nước gần như bằng 0%, khiến văn bản luật bị thu hẹp phạm vi chỉ còn là việc giải trình thụ động khi có yêu cầu.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân căn bản của thực trạng trên xuất phát từ sự chi phối của các đặc trưng văn hóa truyền thống. Văn hóa tập thể và tính thứ bậc tạo nên tâm lý ỷ lại vào tập thể, làm mờ nhạt vai trò cá nhân của người đứng đầu khi ban hành quyết định. Cán bộ công quyền thường viện dẫn lý do làm đúng quy trình để biện minh cho các kết quả thiếu hiệu quả. Bên cạnh đó, văn hóa linh hoạt, dĩ hòa vi quý dẫn đến xu hướng thỏa hiệp nội bộ, làm triệt tiêu tính răn đe của các chế tài pháp luật.

Kết quả nghiên cứu hoàn toàn tương đồng với các phát hiện của Vu và Deffains (2013) khi chỉ ra rằng các cơ chế giải trình chính thức tại Việt Nam tạo ra rất ít động lực thực thi trên thực tế. Nghiên cứu của Trần Thị Bích (2014) trên bộ dữ liệu PAPI tại 5 thành phố lớn cũng khẳng định tính minh bạch và trách nhiệm giải trình đang bị vô hiệu hóa trong việc nâng cao mức độ hài lòng của người dân. Để minh họa trực quan, các dữ liệu này có thể được trình bày thông qua bảng đối sánh quyền hạn giữa các bên theo Nghị định số 90/2013/NĐ-CP, kết hợp biểu đồ thể hiện sự đối lập giữa tỷ lệ kỷ luật nội bộ 100% với tỷ lệ phản hồi thỏa đáng trước xã hội 0% trong vụ việc cây xanh Hà Nội.

Đề xuất và khuyến nghị

Một là, mở rộng không gian pháp lý cho xã hội dân sự và quyền giám sát của người dân. Quốc hội cần ưu tiên ban hành Luật Tiếp cận thông tin, Luật về Hội và Luật Biểu tình trong lộ trình 24 đến 36 tháng tới. Mục tiêu là thiết lập cơ chế pháp lý chính danh cho các tổ chức cộng đồng tham gia phản biện chính sách, nâng tỷ lệ phản hồi giải trình của các cơ quan nhà nước đối với kiến nghị xã hội từ 25% lên ít nhất 75% vào năm 2020.

Hai là, đổi mới căn bản quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Ủy ban Thường vụ Quốc hội cần chuyển giao quyền chủ trì soạn thảo các đạo luật quan trọng sang các cơ quan độc lập hoặc các viện nghiên cứu chính sách. Ban soạn thảo phải dành tối thiểu 60 ngày lấy ý kiến công khai của người dân và công bố báo cáo tiếp thu, giải trình 100% các ý kiến phản biện trên cổng thông tin điện tử trước khi trình phê duyệt.

Ba là, sửa đổi và thay thế toàn diện Nghị định số 90/2013/NĐ-CP theo chuẩn mực quản trị quốc tế. Chính phủ cần bổ sung định nghĩa đầy đủ về trách nhiệm giải trình, bao gồm cả nghĩa vụ chứng minh tính đúng đắn và nghĩa vụ gánh chịu hậu quả pháp lý. Bãi bỏ hoàn toàn điều kiện ràng buộc về quyền lợi trực tiếp tại Điều 6, mở rộng quyền yêu cầu giải trình cho báo chí và giảm thời hạn giải trình bắt buộc từ 15 ngày xuống không quá 7 ngày làm việc.

Bốn là, chuẩn hóa văn hóa công vụ và thiết lập cơ chế từ chức của người đứng đầu. Bộ Nội vụ và Ủy ban nhân dân các cấp cần chuyển đổi phương thức quản lý từ kiểm soát thủ tục sang đánh giá hiệu quả đầu ra. Áp dụng quy định từ chức bắt buộc đối với thủ trưởng cơ quan nếu để xảy ra sai phạm nghiêm trọng gây bất bình trong trên 50% dư luận xã hội, tạo áp lực thực chất buộc người lãnh đạo phải đối thoại công khai với nhân dân.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất là các nhà hoạch định chính sách, đại biểu Quốc hội và chuyên viên pháp chế tại các cơ quan trung ương. Luận văn cung cấp căn cứ thực tiễn sâu sắc để rà soát, sửa đổi các quy định về trách nhiệm công vụ, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực và nâng chỉ số hiệu quả quản trị PAPI cấp tỉnh lên trên 70 điểm.

Nhóm thứ hai là lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước, ủy ban nhân dân các cấp và đội ngũ công chức thực thi. Nghiên cứu mang lại bài học kinh nghiệm sâu sắc về quản trị khủng hoảng truyền thông chính sách, chuyển đổi tư duy hành chính mệnh lệnh sang tư duy phục vụ, giúp xử lý trên 90% khiếu nại, kiến nghị của công dân một cách minh bạch.

Nhóm thứ ba là các cơ quan báo chí truyền thông, tổ chức xã hội dân sự và các nhà hoạt động cộng đồng. Tài liệu trang bị khung lý thuyết và cơ sở pháp lý vững chắc giúp các tổ chức dân sự thực thi quyền giám sát độc lập, nâng cao chất lượng phản biện đối với các dự án đô thị có quy mô đầu tư từ hàng chục đến hàng trăm tỷ đồng.

Nhóm thứ tư là các giảng viên, nghiên cứu viên và học viên cao học chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công và Luật học. Đề tài là tài liệu tham khảo mẫu mực về phương pháp nghiên cứu tình huống điển hình, kết hợp hài hòa giữa lý thuyết quản trị phương Tây và thực tiễn thể chế tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Câu hỏi 1: Trách nhiệm giải trình theo chuẩn quốc tế khác biệt như thế nào so với quy định hiện hành tại Việt Nam? Trả lời: Theo chuẩn mực quốc tế của Mark Bovens và OECD, trách nhiệm giải trình cấu thành từ 3 yếu tố: công khai thông tin, nghĩa vụ tranh luận biện minh và gánh chịu chế tài xử phạt nếu vi phạm. Ngược lại, quy định tại Việt Nam trước đây chỉ xem giải trình là việc cung cấp thông tin một chiều theo thủ tục hành chính nội bộ, thiếu hoàn toàn cơ chế chịu trách nhiệm và chế tài trước xã hội.

Câu hỏi 2: Tại sao Đề án 6.700 cây xanh ở Hà Nội năm 2015 lại trở thành điển hình về khủng hoảng giải trình? Trả lời: Đề án dự kiến đốn hạ 6.700 cây xanh với kinh phí hơn 73 tỷ đồng nhưng không tham vấn ý kiến cộng đồng. Khi dư luận phản ứng, chính quyền phản hồi chậm trễ, phát ngôn thiếu chuẩn mực và từ chối 100% các văn bản yêu cầu giải trình của các nhóm dân sự, làm bộc lộ sự bất cập của cơ chế giải trình nội bộ trước áp lực xã hội.

Câu hỏi 3: Điều khoản nào trong Nghị định số 90/2013/NĐ-CP tạo kẽ hở cho cơ quan công quyền né tránh giải trình? Trả lời: Rào cản lớn nhất nằm ở Điều 6, yêu cầu nội dung giải trình phải liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người yêu cầu. Quy định này tước bỏ quyền giám sát của các cơ quan báo chí và tổ chức xã hội đối với các vấn đề công ích chung, tạo cơ sở cho cơ quan hành chính từ chối cung cấp thông tin.

Câu hỏi 4: Yếu tố văn hóa tập thể và thứ bậc ảnh hưởng như thế nào đến tính minh bạch công vụ? Trả lời: Văn hóa tập thể và thứ bậc khiến các quyết định quản lý nhân danh tập thể, tạo tâm lý ỷ lại và né tránh trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu. Ngoài ra, thói quen ứng xử linh hoạt và ưa chuộng sự hài hòa nội bộ khiến các sai phạm thường dừng lại ở mức rút kinh nghiệm sâu sắc, làm suy giảm tính răn đe của luật pháp.

Câu hỏi 5: Làm thế nào để nâng cao chỉ số Tiếng nói và Trách nhiệm giải trình của Việt Nam trên trường quốc tế? Trả lời: Việt Nam cần triển khai đồng bộ ba giải pháp: hoàn thiện khung pháp lý mở rộng quyền tiếp cận thông tin của công dân; minh bạch hóa toàn bộ quy trình lập pháp và thực thi chính sách; đồng thời thiết lập cơ chế giám sát độc lập bên ngoài bộ máy hành chính với mục tiêu nâng điểm quản trị lên trên 50 trên 100 điểm.

Kết luận

• Luận văn làm sáng tỏ 3 nguyên nhân cốt lõi khiến trách nhiệm giải trình của cơ quan hành chính Việt Nam chậm cải thiện, đặc biệt là sự thiếu vắng của nhánh trách nhiệm giải trình trước xã hội.
• Công trình đã chỉ rõ những bất cập mang tính hệ thống của Nghị định số 90/2013/NĐ-CP khi bảo vệ thái quá người giải trình và tạo rào cản đối với quyền tiếp cận thông tin của công dân.
• Phân tích sâu sắc tác động đa chiều của văn hóa tập thể, tính thứ bậc và sự thỏa hiệp nội bộ đến hành vi né tránh trách nhiệm công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức.
• Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính đột phá gắn với lộ trình cải cách thể chế từ 3 đến 5 năm tới, bao gồm phát triển xã hội dân sự, đổi mới quy trình lập pháp và áp dụng cơ chế từ chức.
• Kêu gọi các cơ quan quản lý nhà nước nhanh chóng chuyển đổi sang mô hình quản trị công hiện đại, lấy người dân làm trung tâm phục vụ nhằm củng cố tính chính danh và xây dựng nhà nước pháp quyền vững mạnh.

Trích đoạn nội dung tài liệu

chương 1 giới thiệu bối cảnh nghiên cứu, mục tiêu, câu hỏi nghiên cứu, đối tượng, phương pháp và phạm vi nghiên cứu. Chương 2 trình bày tổng quan về TNGT và những nghiên cứu đánh giá trước đây về TNGT tại Việt Nam. Dựa trên cơ sở lý thuyết này, Chương 3 nêu thực tiễn của TNGT tại Việt Nam qua tình huống Đề án “cải tạo, thay thế cây xanh” ở Hà Nội và phân tích việc thực hiện TNGT của các CQHC nhà nước. Qua đó, Chương 4 đưa ra một số đề xuất, kiến nghị chính sách nhằm nâng cao TNGT của các cơ quan nhà nước Việt Nam trong thời gian tới.

CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH 2. Khái niệm Trách nhiệm giải trình Giải trình theo cách hiểu thông thường là giải thích, báo cáo nhằm làm rõ một vấn đề cụ thể nào đó. Trong cuốn Từ điển Tiếng Việt do Nhà xuất bản Từ điển Bách Khoa phát hành năm 2013, giải trình được hiểu là trình bày và giải thích (trang 687) với trình bày nghĩa là bày tỏ điều mình nghĩ một cách có hệ thống về một vấn đề nào đó (trang 1636) và giải thích nghĩa là nói cho rõ nghĩa (trang 676); trách nhiệm được hiểu là phần việc, công việc mà mình phải làm và phải chịu kết quả tốt xấu (trang 1611). Như vậy, khi áp dụng những nghĩa trên vào nền hành chính công, TNGT được hiểu là cơ quan nhà nước phải giải thích rõ ràng một cách có hệ thống những công việc mà họ đã thực hiện theo quyền và nghĩa vụ được giao, và phải gánh chịu kết quả.

Trách nhiệm giải trình theo quan điểm quốc tế Trên thế giới, TNGT được quan tâm và được nghiên cứu trong nhiều lĩnh vực, từ giáo dục, y tế đến kinh doanh, chính trị. Theo đó, về mặt tâm lý, TNGT đề cập tới “kỳ vọng ngầm hay công khai mà một người có lẽ sẽ viện đến để biện hộ cho những niềm tin, cảm giác và hành động của mình cho những người khác” (Scott & Lyman, 1968; Semin & Manstead, 1983; Tetlock, 1992 trích trong Lerner & Tetlock, 1999). Về mặt quản lý, TNGT được hiểu là “nghĩa vụ giải thích và biện minh cho việc thực hiện”. Điều này hàm ý cho mối quan hệ giữa một diễn giả – người có TNGT, với một hội đồng – gồm những người đánh giá trách nhiệm của người thực hiện công việc được giao đó (Pollitt, 2003 trích trong Bovens, 2005).

Cụ thể hơn, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OECD (2014) cũng định nghĩa TNGT bao gồm sự minh bạch (transparency), khả năng biện minh (answerability) và tính hiệu lực (enforceability). Phong trào cải cách quản lý công diễn ra trên toàn thế giới vào những năm 70 – 80 của thế kỷ trước đã dẫn đến kết quả là “sự thay đổi bản chất của TNGT dân chủ… với một ảnh hưởng quan trọng từ dưới lên trên, đối nghịch với sự kiểm soát truyền thống từ trên xuống dưới” (Kettl, 1997). Sự thay đổi này góp phần làm cho TNGT có vai trò quan trọng hơn trong kiểm soát hành động của các công chức và nâng cao chất lượng dịch vụ công. Chính -7- vì thế “một chính phủ được đánh giá là có TNGT khi những điều kiện thể chế ràng buộc các quan chức tiết lộ, biện minh, và có thể bị xử phạt bởi những quyết định của mình”.

Có nhiều cách phân loại TNGT. Trong nền hành chính công có bốn dạng TNGT chính: TNGT về chính trị, TNGT về hành chính, TNGT về nghề nghiệp, và TNGT trước xã hội (Cendon, 1999). Theo đó: TNGT về chính trị được nhìn ở hai chiều: chiều dọc thể hiện những quan chức cao cấp trong cấu trúc hành chính được bổ nhiệm hay bãi chức chỉ dựa trên uy tín chính trị của họ; chiều ngang thể hiện mối quan hệ giữa Chính phủ với Quốc hội – các quan chức hành chính cao cấp phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước Quốc hội về công việc cá nhân và tổ chức mà mình quản lý. TNGT về hành chính cũng được thể hiện ở hai chiều: chiều dọc biểu hiện mối quan hệ của cấp dưới với cấp trên và chiều ngang biểu hiện mối quan hệ giữa công chức và các tổ chức công với (1) người dân (những người sử dụng dịch vụ) và (2) các cơ quan giám sát trong hệ thống (như cơ quan kiểm toán, thanh tra…) dựa trên những quy định, luật lệ cụ thể ở từng nước.

TNGT về nghề nghiệp là tập hợp những chuẩn mực và thông lệ có tính chất kỹ thuật chi phối các hoạt động của một nghề nhất định được cung cấp bởi nền hành chính công. TNGT này bao gồm hai yếu tố: yếu tố về kỹ thuật được giám sát, đánh giá bởi các cơ quan chuyên nghiệp bằng kiến thức chuyên môn và yếu tố về thủ tục hành chính được kiểm soát bởi các cơ quan chính quyền. TNGT nghề nghiệp được xem là một dạng của TNGT hành chính. TNGT trước xã hội biểu hiện mối quan hệ trực tiếp giữa nền hành chính công với xã hội, trong đó việc đánh giá kết quả của các hành vi hành chính dựa trên ý kiến của từng cá nhân và cả xã hội.

Vai trò của TNGT trước xã hội ngày một tăng cho thấy hai nhu cầu cần thiết, đó là (1) sự ủng hộ và chấp thuận của xã hội đối với các quyết định của nền hành chính công và (2) sự đảm bảo nền hành chính công chịu trách nhiệm và đáp ứng nhu cầu, lợi ích của người dân. Trong bốn dạng trên của TNGT, TNGT trước xã hội đã được sử dụng như là tiêu chí để đánh giá TNGT ở mỗi quốc gia bởi các tổ chức quốc tế vì đó là giải trình của cơ quan nhà -8- nước với người dân của họ. Với Ngân hàng thế giới, chỉ số Tiếng nói và TNGT (Voice and Accountability) trong Bộ chỉ số đánh giá về quản trị nhà nước được xây dựng dựa trên “cảm nhận của người dân về khả năng tham gia vào việc lựa chọn chính phủ cũng như tự do trong ngôn luận, trong lập hội và trong báo chí”…. Còn theo quan điểm của UNDP, TNGT với người dân được sử dụng là một chỉ số để đo lường Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh PAPI.

Chỉ số này dựa trên những trải nghiệm của người dân về mức độ tương tác giữa chính quyền với người dân và hiệu quả của những thiết chế. Với những cách xây dựng tiêu chí như trên, người dân đóng vai trò vô cùng quan trọng khi đánh giá TNGT của bất cứ một chính quyền nào. Trách nhiệm giải trình trong quy định Việt Nam TNGT xuất hiện lần đầu tiên trong Chiến lược quốc gia về phòng chống tham nhũng của Chính phủ (Nghị quyết số 21/NQ-CP ngày 12/05/2009) và nằm trong nhóm giải pháp “hoàn thiện chế độ công vụ, công chức, nâng cao chất lượng thực thi công vụ”. Theo kế hoạch, Bộ Nội vụ chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp và các Bộ ngành liên quan để soạn thảo Nghị định để Chính phủ ban hành vào tháng 6/2010.

Nhiệm vụ này sau đó được cụ thể trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Phòng chống tham nhũng (Luật số 27/2012/QH13) do Quốc hội khóa XIII kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 23/11/2012. Theo đó, Điều 32: Quyền yêu cầu cung cấp thông tin của cá nhân của Luật Phòng chống tham nhũng được bổ sung thêm Điều 32a: Trách nhiệm giải trình. Luật không quy định rõ TNGT của CQHC nhà nước mà giao cho Chính phủ quy định chi tiết điều luật này. Cuối cùng Nghị định 90/2013/NĐ-CP (sau đây gọi tắt là Nghị định), văn bản quy phạm pháp luật liên quan chính thức đến TNGT của cơ quan nhà nước Việt Nam do Thanh tra Chính phủ (TTCP) được chỉ định thay thế Bộ Nội vụ soạn thảo và hoàn tất trình Thủ tướng Chính phủ ký thông qua vào ngày 8/8/2013, có hiệu lực kể từ ngày 30/9/3013.

Tuy nhiên, trước khi Nghị định ra đời TNGT cũng được đề cập tại nhiều văn bản pháp luật khác nhưng chưa có định nghĩa cụ thể về TNGT mà chỉ đề cập đến “giải trình” với nghĩa báo cáo, đệ trình, đề xuất hoặc cung cấp thêm thông tin và TNGT được hiểu là quyền hoặc nghĩa vụ của một người phải làm rõ một vấn đề nào đó theo yêu cầu cụ thể. Đầu tiên là quy định trong Hiến pháp – đạo luật cơ bản của mỗi quốc gia. Trong bản Hiến pháp 2013, Điều 77 đã đề cập đến quyền yêu cầu “giải trình” của Quốc hội đối với các -9- thành viên Chính phủ và các cơ quan nhà nước phải có trách nhiệm nghiên cứu trả lời những kiến nghị này. Theo đó, Chính phủ làm việc theo chế độ tập thể, quyết định theo đa số nên các thành viên trong Chính phủ vừa chịu trách nhiệm cá nhân vừa chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Chính phủ (Điều 95).

Nội dung TNGT của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được thể hiện qua hình thức báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước và trước Nhân dân theo quy định ở các Điều 94, 95.2 trong Hiến pháp. Căn cứ trên Hiến pháp, một số Luật đề cập cụ thể hơn về TNGT. Đơn cử, Luật Tổ chức Chính phủ số 76/2015/QH13 quy định cụ thể những nội dung mà Chính phủ phải trình hay đề xuất lên cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Phụ lục 1). Ngoài ra Luật cũng quy định rõ trách nhiệm thực hiện chế độ báo cáo công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và trước Nhân dân tại các Điều 27.

Luật cũng quy định Chính phủ phải thông báo cho Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam về tình hình kinh tế - xã hội và các quyết định, chủ trương quan trọng liên quan đến nhiều tầng lớp nhân dân và có trách nhiệm nghiên cứu, giải quyết và trả lời các kiến nghị từ tổ chức này (Điều 26. Trong Luật Chính quyền địa phương, HĐND có quyền yêu cầu các cơ quan hữu quan báo cáo giải trình những vấn đề mà đại biểu HĐND quan tâm trong các kỳ họp của HĐND (Điều 85.4) còn các thành viên của UBND báo cáo công tác trước HĐND khi có yêu cầu (Điều 123. Cùng với đó, hoạt động giám sát của HĐND cũng được quy định rõ tại Điều 87 mà một trong các hoạt động đó là xem xét các báo cáo từ UBND, các trả lời chất vấn từ Chủ tịch UBND. UBND được tổ chức hoạt động theo chế độ tập thể kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND (Điều 5.